Очерки по истории политических учреждений России

Проект закона до установления его окончательной формы подвергался обсуждению сперва в одной из секций совета, а затем в полном собрании совета. Проект становился законом только после санкции императора, выражающейся обычно в его подписи, которой предшествует формула «быть по сему». Прежде чем закон вступает в силу, он должен быть обнародован. Русское законодательство отмечает эти две стадии и выражается так: его величество мнение Государственного совета утвердил и приказал исполнить. Кроме утверждения закона и приказания привести его в исполнение, он должен еще быть опубликован установленным порядком: он публикуется в Сборнике правительственных узаконений и распоряжений, издаваемом сенатом. И со дня этого опубликования никто не может оправдываться незнанием закона.

Помимо выработки законов Государственный совет в России выполняет еще одну функцию представительного собрания: он подготовляет государственный бюджет. В отличие от законов бюджет должен котироваться без обсуждения как в Департаменте государственной экономии совета, так и в полном собрании его. В этом случае императору не приходится выбирать между мнениями большинства и меньшинства. Единогласие достигается взаимными уступками, которые иногда значительно изменяют первоначальный проект. Вся подготовительная работа по составлению бюджета производится следующим образом. Каждое министерство вырабатывает свой проект предполагаемых доходов и расходов на ближайший год. Проекты эти рассматриваются министром финансов, государственным контролером и государственным советом. Одно только Министерство Двора избавлено от необходимости представлять свой проект на предварительное рассмотрение и прямо вносит его в общий бюджет. Не позже 1 ноября министр финансов обязан представить общий проект бюджета Государственному совету. В присутствии министров Департамент государственной экономии совета приступает немедленно к изучению его и вносит поправки. В случае, если заинтересованный министр не соглашается на изменения, вопрос еще раз рассматривается в присутствии министра финансов и государственного контролера. Когда вопрос решен, секция приступает к обсуждению проекта с точки зрения целесообразности и выгодности различных предполагаемых расходов и возможности покрыть их предполагающимися доходами. Заключения секции передаются затем общему собранию совета и представляются для утверждения государю не позже 15 декабря; это, впрочем, скорее в теории, чем на практике. Вся работа рассмотрения бюджета производится в сущности Департаментом государственной экономии; обсуждение его в полном собрании совета является чистой формальностью и не занимает больше одного заседания. Опубликование бюджета лежит на обязанности министра финансов, который помещает его в «Правительственном Вестнике». Никакой расход, не включенный в бюджет, не может быть сделан без предварительного разрешения императора. Просьбы о специальных ассигнованиях в таких случаях направляются Министерством финансов в Департамент государственной экономии. Оно обсуждается в присутствии государственного контролера. Эти дополнительные ассигнования представляются департаментом непосредственно императору, минуя общее собрание совета. В случаях, когда специальные кредиты вызваны нуждами текущей политики, войною или расходами Двора, министр финансов освобождается от необходимости испрашивать мнения совета. Он представляет проект кредитов непосредственно на утверждение императора.

Мы видели, что Государственный совет в России выполняет те функции, которые в представительных монархиях лежат на выборных учреждениях. И благодаря смешению функций, которые, по первому проекту Сперанского, должны были выполняться Думой, с теми, выполнение которых вообще везде лежало на обязанности Государственного совета, этот последний по закону 1810 года получил право высказываться о вопросах войны и мира, о внешних сношениях, принимать в исключительных обстоятельствах меры, касающиеся внутренней политики, рассматривать отчеты министров, а также право толковать законы и обсуждать необходимость отчуждения общественных и частных имуществ. Закон 1811 года определил более точно пределы ответственности министров перед Государственным советом. Совет должен был рассматривать жалобы, приносимые на министров, и решать вопрос о том, подлежат ли они судебному преследованию. После того как закон 1842 года отнял у совета право рассматривать отчеты министров, это учреждение потеряло большую часть своего политического значения. Хотя совету поручены были новые функции, а именно функция контроля над созданными Александром II земскими учреждениями и городскими думами; но осуществлять это право совет мог только в тех случаях, когда население оказывалось, благодаря этим учреждениям, слишком обремененным повинностями. В таких случаях совет мог совсем отменить или изменить решения указанных местных учреждений.