Советский век

Очевидно, могущественная государственная администрация любого сектора, как и все общество, представляла собой крайне чувствительную к подземным колебаниям различного рода социальную, культурную и в некоторых аспектах политическую организацию. Бюрократия должна была и реагировать на постоянные волны перемен, и при этом сохранять свое собственное «постоянство» - противоречивые внутренние тенденции. Она усвоила новое поведение, создала свой имидж и научилась блюсти собственные интересы. Наше исследование будет касаться последнего пункта: доминирующей ориентации бюрократии, особенно в верхних эшелонах, на собственные интересы и ее оценки своего положения внутри системы.

История советской бюрократии остается малоизвестной. Сложный, полный драматических изломов и поворотов процесс конструирования административных структур государства и привлечения персонала постоянно, с того самого дня, когда Владимир Ленин впервые заговорил о проверке чиновничества после окончания Гражданской войны, имел теневую сторону: создание новых органов для контроля этой администрации.

Подобно самим административным структурам, они постоянно расформировывались и заменялись иными. Нет необходимости входить в детали. Достаточно сказать, что история советской администрации демонстрирует удивительную склонность к «бюрократическому творчеству», благодаря которой создавались бесчисленные структуры; она иссякла только в последние годы режима. Но, как говорили злые языки, старые бюрократы не ушли: они умерли в креслах своих кабинетов.

Определить, классифицировать и подытожить численность и цену чудовища само по себе трудно. За первые два десятилетия режима происходили многочисленные исчисления, инвентаризации и классификации. Но подойдем прямо к 1947 г., когда Центральное статистическое управление произвело полную перепись различных административных слоев и представило руководству точные цифры. Понятно, это было только началом. Оценка стоимости административных органов, установления правил вознаграждения, разработки организационных структур, регулирования назначений (номенклатуры, или скорее номенклатур, так как их было несколько) - все представляло собой титанический труд.

Одна политика заработной платы (учитывая желательность ее упорядочения) требовала огромной работы по определению затрат труда, шкалы оплат (при специальном выделении приоритетов и привилегированных секторов), контроля за использованием фондов заработной платы (не говоря уже о более широкой проблеме действительного использования министерствами бюджетных ассигнований). Каждая из этих задач требовала много времени и большого труда со стороны органов надзора; и высшее руководство также с головой погружалось в это дело. «Круговращение» (один аппарат контролирует другой) было таково, что так называемый государственный контроль не мог эффективно надзирать над постоянно расширяющейся бюрократической вселенной.

Среди контролеров на первом месте всегда стоял Наркомат (затем министерство) финансов, словом тот, кто контролировал расходы. Затем шел Госплан, который предписывал министерствам их экономические задания и поэтому должен был знать численность, структуру и стоимость их персонала [91]. ЦСУ, чьи службы нуждались в получении различных данных, периодически проводило генеральные или частичные проверки. Затем были органы государственного контроля (их постоянно реорганизовывали и переименовывали за весь период истории). Они внимательно следили за административными органами, фиксировали их количественный рост, в свою очередь способствуя созданию многочисленных подразделений с перекрещивающимися функциями, а то и вообще неизвестно для чего. Наконец, прокуратура, милиция и КГБ занимались всякого рода нарушениями и уголовными делами.

Партийные организации, особенно их аппарат, вносили свой вклад в анализ этого феномена и формулировали предложения по текущей политике. Они часто инициировали расследования или создавали комитеты для анализа проблем административной системы в целом или некоторых специальных органов. Русский термин для всего этого бюрократического феномена - административно-управленческая система (административно-командная система) - полностью отражает ее сущность. Но он охватывает одновременно государственную администрацию и партийный аппарат.

Бюрократию постоянно инспектировали, изучали и реструктурировали. Каждый административный орган имел собственный штат инспекторов. Но ничто не могло удержать эту все более усложняющуюся структуру от расширения под воздействием собственных внутренних сил в направлении, никому не нужном.