Германским морским генеральным штабом еще в конце 1914 года был выработан проект беспощадной подводной войны как средства, аналогичного морской блокаде со стороны Антанты. Всякое судно, встреченное в военной зоне, независимо от его флага и назначения, должно было топиться. Но только 4 февраля 1915 года Германия объявила воды, омывающие Англию, военной зоной, и сообщила, что с 18 февраля все встреченные германскими военными судами (подводными лодками) в этих водах английские торговые суда будут уничтожаться, без гарантий спасения их экипажей и пассажиров. Ранее этого срока начать подводную войну Германии мешал недостаток подлодок. К 1 февраля 1915 года находилось в строю всего 27 лодок, из них 8 старых. Строились 26 лодок по 800 т, 4 больших подводных заградителя и 32 малых лодки (120 т), для действий в юго-западной части Северного моря и у отмелевого побережья Фландрии. В первую неделю после объявления войны могли выйти в поход лишь 5 лодок. Нейтральные суда, встреченные в военной зоне, ввиду злоупотребления англичанами нейтральным флагом, подвержены большой опасности, как предупреждала Германия в февральском обращении. Но обещания безусловно топить их не было. Уже 12 февраля, т. е. до начала блокады, посол США в Берлине Дж. Джерард передал министру иностранных дел Германии Г. фон Ягову ноту своего правительства, в которой создавшаяся ситуация была оценена как «прискорбная», и там же подчеркнуто, что «правительство Соединенных Штатов будет вынуждено призвать имперское германское правительство к строгой ответственности за подобные акты своих военно-морских властей». Канцлер Бетман-Гольвег издал 14 февраля приказ, существенно ограничивающий свободу действий в отношении торговых судов нейтральных стран со стороны капитанов субмарин. А в ответной ноте 16 февраля Берлин ссылался на фундаментальное право на ведение торговой войны при помощи подводных лодок в ответ на английскую блокаду Германии. И уже 28 марта 1915 года был потоплен британский пароход «Фалаба», на борту которого находился один американский гражданин.
После войны британский адмирал Дж. Фишер писал гросс-адмиралу А. фон Тирпицу: «Вы единственный немецкий моряк, который понимает толк в войне! Убей своего врага, чтобы он не убил тебя. Я не виню вас за эти дела с подводными лодками. Я бы и сам сделал то же самое и давно предупреждал об этом, только наши идиоты в Англии не верили». В марте 1916 года французская субмарина потопила госпитальное судно «Мадален Рикмерс», а затем атаковала плавучий госпиталь «Электра».
Британский пассажирский пароход «Арабик», на борту которого находилось трое американцев, был потоплен немецкой торпедой 19 августа 1915 года. Эта подводная атака произошла в нарушение приказа кайзера командирам субмарин от 6 июля, запрещавшего торпедировать пассажирские суда. Однако приказ этот был секретным и в Вашингтоне о нем не знали.
Канцлер Бетман-Гольвег дал указание командирам подлодок ни в коем случае не топить пассажирские суда, не предупредив их и не дав команде и пассажирам возможности спастись. 1 сентября германский посол в Вашингтоне Берншторф в письменном виде сообщил американскому правительству, что отныне немецкие подлодки не будут топить суда без предупреждения.
7 ноября 1915 года в Средиземном море без предупреждения и предоставления возможности спастись экипажу и пассажирам был торпедирован итальянский лайнер «Анкона». Из 760 человек, находившихся на борту, более 200 погибли. Среди жертв было 9 американцев. Там же был большой груз золота и серебра, ныне оцениваемый в 17 млн евро. Хотя лайнер потопила австро-венгерская подлодка и Австро-Венгрия согласилась выплатить компенсацию, на Германию тоже возложили ответственность за инцидент. «Анкону» торпедировала германская подлодка, плававшая под австро-венгерским флагом. Действительно, австрийской лодкой У-38 (бывшей германской У-31) командовал капитан германского флота Макс Валентир.
В 1915 году германскими подлодками было потоплено 228 торговых судов Антанты общим тоннажом 651 572 т. и 89 нейтральных судов общим тоннажом 120 254 т. При этом было потеряно 19 подводных лодок — треть имевшихся у Германии.
Германия 11 февраля официально заявила о начале с 1 марта 1916 года так называемой «обостренной» подводной войны, при которой немецким субмаринам давался приказ без предупреждения торпедировать наряду с военными и все вооруженные торговые суда Антанты.