Анна Иоанновна

Обратимся к ответу на другой вопрос: как формировалась компетенция Кабинета министров? В докладе императрице Елизавете Петровне упоминавшаяся выше комиссия не находила существенных различий между Кабинетом министров и предшествовавшим ему Верховным тайным советом: «Хотя имена разные, а действо почти одно с обоих было»[160].

Между тем в деталях эта оценка требует значительных уточнений, относящихся прежде всего к определению компетенции обоих учреждений.

Права и обязанности Верховного тайного совета были очерчены тремя указами. Учредительный указ 6 февраля 1726 года определял обязанности создаваемого учреждения в самом общем виде – он возникал «при дворе нашем как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел, в котором мы сами будем присутствовать». Второй нормативный акт, известный под названием «Мнение не в указ о новом учрежденном Тайном совете», составленный самими членами «нового учреждения», в 13 пунктах раскрывает его права и обязанности, а также место в правительственном механизме. Верховный тайный совет учреждался «для облегчения ее величества в тяжком бремени правления». «Мнение не в указ…» определял дела, подлежавшие рассмотрению в Верховном тайном совете, в которых «есть немалый труд»: по этим делам министры дают «тайные советы» прежде всего по вопросам внешней политики, а также по делам, которые могла решить только императрица, то есть не имевшим прецедентов. Три первейшие коллегии (Иностранная, Военная и Морская) подчиняются не Сенату, а Верховному тайному совету. Сам Сенат переводили из положения Правительствующего в разряд Высокого, подчинявшегося Верховному тайному совету. «Мнение не в указ…» определял и дни заседаний совета: внутренние дела надлежало рассматривать по средам, внешние – по пятницам. Однако «когда случится много дел», то назначается чрезвычайный съезд. Определен также порядок делопроизводства.

Третий указ, обнародованный в 1727 году, вносит одно уточнение в компетенцию Верховного тайного совета, как бы отвергавшую присвоенную ему «Мнением не в указ…» функцию контроля за законодательством: «Никаким указам прежде не выходить, пока они в Верховном тайном совете совершенно не состоялись, протоколы не закрепились (не подписаны. – Н. П.) и ее величеству для всемилостивейшей апробации прочтены не будут и потом могут быть закреплены и разосланы действительным статским советником Степановым» (секретарем Верховного тайного совета. – Н. П.). Указ 1727 года еще раз напоминал: Верховный тайный совет должен выполнять обязанности совещательного органа, он учрежден «при боку нашем не для чего иного, только дабы оной в сем тяжком бремени правительства во всех государственных делах верными своими советами и бесстрастным объявлением мнений своих нам вспоможение и облегчение учинил и тако все дела по довольном зрелом рассуждении от нас решены и их тому отправлено быть могли».

В этой пространной формуле обращают внимание на два «ударных» положения… «при боку нашем» и «своими советами и бесстрастным объявлением мнений». Оба положения подчеркивают значение Верховного тайного совета как совещательного органа и ограничивают его роль подачей советов.

Ничего подобного нет в законодательстве о Кабинете министров. В единственном указе 10 ноября 1731 года, расплывчатом и аморфном, сформулирована цель создания Кабинета министров: «Для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел к собственному нашему всемилостивейшему решению подлежащих и ради пользы государственной и верных наших подданных»[161].

В учредительном указе не расшифрованы ни права, ни обязанности нового учреждения, не определено и его место в структуре государственного аппарата, в частности его отношение к Сенату. Вряд ли опытный делец Остерман допустил такую элементарную оплошность случайно. Думается, это было сознательное умолчание, ибо раскрытие компетенции нового учреждения и его отношение к Сенату означало возврат к практике Верховного тайного совета о низведении Сената в ранг Высокого, то есть возвращение к практике, осужденной манифестом 4 марта 1730 года. Между тем манифест сохранял за Сенатом звание Правительствующего, чем формально устанавливал своего рода двоевластие: юридически высшими правительственными учреждениями являлись и Сенат, и Кабинет министров, грань между ними отсутствовала. В этом формальном двоевластии отразилась манера Остермана выходить из тупикового положения: действовать осторожно, постепенно подчиняя Сенат Кабинету министров, лишая противников возможности упреков в возрождении осужденной системы.

Роль Остермана в этой системе определялась не только его деловыми качествами, отсутствием в составе Кабинета личностей с беспредельным честолюбием, за исключением А. П. Волынского, но и неумением и нежеланием императрицы управлять государством.