Для укрепления союза с украинской эмиграцией Савинков в своем договоре с Петлюрой признал независимость Украины и законность правительства Петлюры. Он брал на себя посредничество в переговорах Петлюры с западными державами и русской эмиграцией, обязался устроить петлюровцам заем в 30 миллионов польских марок и "выбить" французское боевое снаряжение для украинской армии.
Со своей стороны, Симон Петлюра обещал помочь в формировании возглавляемой Савинковым "Народной армии вторжения" и снабжении ее продовольствием.
В первые месяцы 1921 года дела подпольщиков, руководимых братьями Савинковыми, выглядели весьма успешно. В Петрограде они вошли в контакт с крупной подпольной "Боевой организацией" профессора Таганцева, которая планировала переворот в городе и Кронштадте.
. Во всех губерниях Белоруссии и в большей части губерний Украины были созданы мощные подпольные центры. К участию в подполье удалось привлечь некоторых командиров и даже политработников Красной Армии. Агенты Савинкова действовали на конференциях беспартийных при выборах в Советы.
Набатом на всю Россию громыхнуло восстание моряков Кронштадта "гордости революции". С 28 февраля по 18 марта 1921 года продолжалось Кронштадтское восстание, поставившее точку на роковом периоде "военного коммунизма". Во время этого восстания вся "социалистическая эмиграция" надеялась, что большевики потеряют контроль над ситуацией в стране.
Борис Савинков тогда отправил письмо военному министру Франции, сообщив в нем, что его отряды двигаются к границе Белоруссии для того, чтобы способствовать успеху "всеобщего восстания в России".
Но быстрое подавление восстания в Кронштадте заставило Савинкова отложить "вторжение". После неудачных попыток поднять "всеобщее восстание" во время посевной кампании весны 1921 года было решено перенести его на август - сентябрь 1921 года, на время сбора продналога.
В июне 1921 года на съезде "Народного союза защиты Родины и Свободы" в Варшаве Борис Савинков представил план восстания в Советской России и действий местных подпольных организаций. На съезде этом присутствовали представители военных миссий стран Антанты; французские, итальянские, английские, американские, польские офицеры одобрили общий план.
Часть денег на восстание пообещали дать французские финансисты и военная французская миссия, польский генеральный штаб, а также русский эмигрант-миллионер Путилов. Добиваясь поддержки Англии, Савинков в письме к Черчиллю сообщал, что в середине 1921 года единственной антибольшевистской силой, не сложившей оружие, является крестьянское повстанчество - "зеленое движение", которому остается только придать "организованную форму".
Борис Савинков писал: "Россия ни в коем случае не исчерпывается двумя враждующими лагерями (красными и белыми). Огромное большинство России крестьянская демократия. Пока вооруженная борьба с большевиками не будет опираться на крестьянские массы... пока патриотическая армия не поставит себе целью защиту интересов крестьянской демократии и только ее, большевизм не может быть побежден в России".
Четкий и достаточно реальный план опоздал, время было упущено. План был хорош для 19-20-го годов, когда крестьянская стихия выплеснулась десятками крупных бунтов. Но летом 1921 года крестьянство качнулось в сторону признания советской власти, которая утвердила НЭП и ликвидировала ненавистные продразверстку и колхозы.
Восстание было намечено на середину августа 1921 года. Областные комитеты "Союза" к этому времени должны были подготовить местные повстанческие отряды. Три ударные группы решено было выдвинуть от границ Польши к Питеру, Москве, Орлу, петлюровские части - направить на Киев. Начало восстания предполагалось ознаменовать широким террором против лидеров коммунистов, взрывами военно-стратегических объектов, уничтожением транспортных коммуникаций.
Летом 1921 года на советскую территорию были переправлены 25 диверсионных ударных отрядов "союзников", которые рейдировали по западным губерниям России, Белоруссии и Украины.
"Отличившись" в диверсиях и убийствах коммунистов, эти отряды не смогли поднять крестьянское восстание. Так, в городе Холм диверсанты-партизаны отряда полковника Павловского убили несколько сот человек, у Полоцка был пущен под откос поезд, ограблены пассажиры, расстреляно 15 коммунистов. Экспроприировались банки и склады, уничтожались погранзаставы.
Но того слоя крестьянства, на который делал главную ставку Савинков, уже не существовало. Уставшие от семилетней войны, запуганные красным террором, изголодавшиеся люди хотели только одного - спокойной жизни. Крестьянское сопротивление к концу 1921 года сошло на нет. Исчезли многотысячные повстанческие армии Махно, Антонова, Сапожкова.
Тогда же началась серия провалов - ВЧК ликвидировала западный и Черноморский областные комитеты "Народного союза защиты Родины и Свободы", многие структуры петлюровского подполья. Планы поднять всеобщее восстание оказались невыполнимыми. Бесперспективность всеобщего восстания в советских республиках стала понятна даже западным покровителям Савинкова.