Бюджетное право

Говоря о науке российского бюджетного права в общем, следует отметить одну ее особенность, связанную с тем, что наука о финансах в России неотделима от науки финансового (бюджетного) права и на первоначальном этапе развития, вплоть до начала прошлого века, они представляли собой одно целое[66]. Финансовая наука включает учение о публичных расходах и публичных доходах и в этом совпадает с учением о государственном хозяйстве. По словам Л.В. Ходского, «совокупность материальных и денежных средств, их приобретение и расходование, неразрывно связанные с самим существованием государства, составляют предмет государственного или финансового хозяйства; исследование же источников этих средств и способов получения их и расходования, выяснение и оценка законов в общефилософском значении этого слова и в смысле юридических норм составляют предмет науки о государственном хозяйстве или финансовой науки»[67].

Наука бюджетного права имеет историю не менее длинную, чем история бюджетного законодательства, так как первые исследования в области публичных расходов и доходов[68] появились тогда, когда в России была финансовая практика, но не было систематического финансового законодательства.

В период появления в России представительного органа власти бюджетное право понималось в двух значениях – субъективном и объективном[69]. Так, в обоснование этого вывода В.М. Пушкарева приводит несколько цитат:

«Под бюджетным правом разумеется совокупность прав народа, как высшего субъекта государственного хозяйства, через своих представителей (депутатов) определять весь государственный бюджет и контролировать его правильное исполнение, или ведение государственного хозяйства»[70];

«…бюджетное право – совокупность норм, регулирующих установление бюджета, и главным образом бюджетную компетенцию законодательных палат»[71];

«под бюджетным правом понимается совокупность всех тех законов, которые определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюджета и каким порядком, кто окончательно сводит его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении этого проекта, кто утверждает и в каком порядке»[72].

Другими словами, можно выделить субъективное бюджетное право – право парламента утверждать (вотировать) бюджет (бюджетные права парламента) и объективное бюджетное право, призванное регулировать бюджетный процесс. Из приведенных определений только последнее, принадлежащее М.Н. Соболеву, характеризует бюджетное право в объективном значении[73].

Формально правила, регулирующие бюджетный процесс, были систематизированы в «Своде Уставов Счетных» (Т. 8. Ч. 2. Свода законов Российской империи). Их разработка началась с 1823 г. В 1828 г. были утверждены «Главные правила и формы отчетности», впоследствии опубликованы отдельные правила отчетности для каждого министерства и главного управления. 7 октября 1848 г. Свод счетных уставов получил силу закона. Свод условно можно разделить на общую и особенную части. К общей относится Общий счетный устав, регулирующий правила о счетах, счетных книгах и документах, об отчетности, о ревизии счетов, о свидетельстве наличности денежных и материальных капиталов, о судопроизводстве по нарушениям счетных уставов. К особенной части – счетные уставы отдельных ведомств: министерств финансов, государственных имуществ (позднее – главного управления землеустройства и земледелия), внутренних дел, просвещения, юстиции, иностранных дел, императорского двора; ведомства учреждений императрицы Марии; главного управления путей сообщения и публичных зданий; главного управления почт; мест и властей, подведомственных Святейшему Синоду; отдельных учреждений (например, Собственной Его Императорского Величества канцелярии)[74]. Деятельность военного и морского министерств не подпадала под действие Свода счетных уставов и регулировалась отдельными актами[75].

Несмотря на существование Свода счетных уставов, единые правила для регулирования бюджетного процесса в Российской империи отсутствовали. Кроме того, в развитие и в дополнение уставов было принято множество актов, различных по своей природе. В начале XX столетия И.С. Плехан, говоря о хаотичности правового регулирования, указывал на то, что большинство правил, которыми руководствовались на практике, были актами, «изданными в административном порядке»[76]. Последняя систематизация имперского законодательства была проведена в 1898 г. сотрудниками Государственного контроля В.А. Саковичем и Н.Н. Широковым[77].