Бюджетное право

В связи с такой неопределенностью возникают вопросы: можно ли говорить об отсутствии правонарушения при установленном факте нарушения бюджетного законодательства, т. е. противоправного поведения? Могут ли быть применены бюджетные меры принуждения и не применены административные санкции?

Формально применение бюджетных мер принуждения не зависит от факта установления соответствующего административного правонарушения. За одно и то же действие, например нецелевое использование бюджетных средств, могут применяться уголовная или административная ответственность и (или) бюджетные меры принуждения[812].

Пояснить это можно путем анализа природы юридической ответственности как следствия совершения правонарушения. Понятие юридической ответственности появилось и утвердилось в советский период развития отечественной правовой науки и послужило основой для нормотворчества в соответствующих сферах. Замечено, что в западной правовой доктрине термины liability и responsibility носят неопределенный характер и не могут служить аналогом юридической ответственности, как она понимается в отечественном праве. Возможно, это является следствием того, что понятие юридической ответственности не было разработано в римском частном праве[813]. В отечественной правовой науке большинство авторитетных ученых признают, что юридическая ответственность является следствием совершения правонарушения и заключается в обязанности виновного лица понести государственные меры принуждения.

Такой прямой подход, однако, несколько «размывался» по мере развития научной доктрины. Возникла дискуссия о соотношении позитивной (проспективной) и негативной (ретроспективной) юридической ответственности. При этом позитивная ответственность уже не всегда связывалась с совершением правонарушения, а заключалась во внутренней обязанности лица осуществлять правомерные действия.

Данный подход именуется социологическим и имеет тот недостаток, что ответственность отождествляется с понятиями обязанности, компетенции, долга, в итоге чего юридические категории наполняются двусмысленным содержанием, возникает терминологическая неопределенность. В любом случае бюджетные меры принуждения не могут быть связаны с позитивной ответственностью, так как участник бюджетного процесса, не являясь личностью, не может каким-то образом «радеть» об исполнении обязанностей или раскаиваться в содеянном.

Предметом другой дискуссии стало обсуждение ответственности без вины (безвиновной ответственности). Данный термин не прижился в научной литературе, так как отсутствие вины ставило под сомнение саму возможность применения ответственности, а соответствующие ситуации попадали (отчасти) в сферу действия правового института возмещения вреда[814].

Применение бюджетных мер принуждения связано с установлением определенных фактов: нецелевого использования бюджетных средств; невозврата либо несвоевременного возврата бюджетного кредита и неперечисления платы за него; нарушения условий предоставления бюджетного кредита или межбюджетных трансфертов. Эти обстоятельства могут предполагать вину ответственного должностного лица, но не участника бюджетного процесса, к которому применяются бюджетные меры принуждения.

Принуждать (заставлять, неволить[815]) – означает применять один из методов государственного управления в целях обеспечения установленного порядка[816]. Понятие ответственности связано с ответственным лицом, т. е. таким лицом, которое обладает достаточными правами и обязанностями, для того чтобы дать полный отчет за свои действия и принять за себя вину за свои ошибки, плохой ход дела, недостижение результата и, в конце концов, нанесенный вред. Ответственность (ответствие) непосредственно связана с ответом, ответственный – тот, кто ручается, отвечает. Отвечающий обязан претерпеть государственные меры принуждения, которые прежде всего связаны с ограничением воли. С такой точки зрения можно говорить только о карательной (административной, налоговой, уголовной), дисциплинарной и, возможно, о гражданско-правовой ответственности.

Субъектами бюджетной ответственности являются участники бюджетного процесса, обладающие усеченной, неполной правосубъектностью[817]. Нет уверенности, что их можно именовать даже юридическими лицами публичного права, это скорее институциональные единицы государственного управления, части единого механизма.

К таким лицам бессмысленно применять карательные меры воздействия (например, в виде штрафа, что было предусмотрено в предыдущей редакции БК РФ). Не имеет смысла и применение к таким лицам мер, которые имеют компенсационный характер, поскольку участники бюджетного процесса являются органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом. Любое взыскание с них будет означать взыскание из бюджета в другой или даже в тот же бюджет.