Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

В модели М. Вебера элита бюрократии — это элита компетентности. Однако еще известный американский социолог Т. Парсонс, автор предисловия к американскому изданию трудов М. Вебера, указывал на некоторые слабости веберианской теории «рациональной бюрократии». Так, правление, основанное на компетенции, и правление, основанное на дисциплине, не всегда совпадают и вступают в конфликт друг с другом. Действительно, в идеальной модели бюрократии карьера чиновника напрямую связана с его компетентностью: предполагается, что вышестоящий чиновник более компетентен, чем нижестоящий. Но реальность разительно противоречит этой идеальной модели.

Остроумное объяснение неэффективности бюрократии, как идеальной модели компетентности, дает следующий пример: если начинающий бюрократ успешно справляется со своей работой, доказывая свою компетентность, его ждет награда — повышение в должности. Если он вновь доказывает свою компетентность, справляясь с должностными обязанностями, то вновь получает повышение, и т. д. Но вот он доходит до ступени, где не может добиться успеха, — тогда он не получает повышения, «застревая» в этой должности. И может получиться, что все бюрократические должности заняты людьми, достигшими своего уровня некомпетентности. В результате в какой-то момент вся система бюрократии оказывается некомпетентной и неэффективной.

Одним из первых авторов на Западе, кто подверг основательной критике «рациональный тип» бюрократии М. Вебера, был известный американский социолог К, Фридрих. В частности, он отметил: сама концепция идеальных типов с методологической точки зрения внутренне противоречива и запутанна, что соответствующим образом сказалось на трактовке М. Вебером бюрократии как идеального типа. Проявляется это, по мнению К. Фридриха, в наличии глубокого расхождения между бюрократией как реальностью и тем, как она представлена в идеальном типе, что являлось следствием определенного субъективизма и личных предпочтений М. Вебера.

Этот субъективизм выразился, во-первых, в том, что при отборе аспектов и критериев в описании бюрократии в соответствии с идеально-типовым подходом, М. Вебер опирался не столько на эмпирические данные и исторические факты, сколько на собственную интуицию; во-вторых, субъективизм М. Вебера в описании бюрократии проявился в присутствии нормативно-оценочного элемента вопреки его настаиванию на необходимости социальной науки, «свободной от ценностей».

Нормативный элемент, считал К. Фридрих, при трактовке бюрократии М. Вебером представлен, например, таким оценочным выражением, как «полностью развитая» (бюрократия). Нормативный, неэмпирический аспект веберовского подхода содержится в предположении, что такие понятия, как «власть», «законный» и другие, берутся, с одной стороны, как очевидные, тогда как они представляют реальные проблемы для эмпирических исследований, с другой — как статические абсолюты («идеальные типы»), когда фактически они динамические, крайне текучие аспекты изменяющейся действительности.

Другой известный американский социолог Р. Мертон, не ставя под сомнение обоснованность идеального типа бюрократии М. Вебера в целом, с позиций структурного функционализма указал на определенное несоответствие его основных положений реальной управленческой практике. Беспрекословность и строгое соблюдение бюрократических правил, как считал Р. Мертон, обусловливают то, что работающие в организации индивиды проникаются мыслью о непогрешимости этих правил.

Такая позиция ведет к тому, что нормы и правила из средств достижения организационных целей превращаются в самоцель. Происходит то, что Р. Мертон называет «подменой целей». Инструментальный и формальный аспекты бюрократической должности считаются более важными, чем: само содержание работы. Кроме того, эти нефункциональные аспекты системы подкрепляются, когда в качестве реакции, например на протесты клиентов, бюрократ защищает себя, действуя еще более формальным и косным образом.

Другими словами, тот же самый структурный элемент может иметь, согласно Р. Мертону, как функциональные (например, предсказуемость), так дисфункциональные последствия с точки зрения организационных целей — косность и способность легко приспосабливаться, формализм и ритуализм.

М. Вебер в своем «идеальном» типе отсек многие негативные черты, свойственные бюрократии, которые, как он считал, сущностно не характеризовали ее, поэтому они и остались за пределами «идеального» типа.

Несмотря на то, что М. Вебер выделил в качестве определяющей характеристики бюрократии ее формализованную обезличенность, многочисленные социологические исследования показывают другое. Функционирование бюрократии предполагает целую группу неформальных ценностей и норм, неформальную иерархию власти и неформальную борьбу за власть.