Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

В сущности, характерными чертами почти для всех государств, в которых установилась абсолютная монархия, были следующие: во-первых, подчинение церкви королевской власти; во-вторых, отняв у сословий их политические права, короли оставляли за ними в неприкосновенности их социальные привилегии; в-третьих, монархи стремились к ослаблению знатного дворянства в провинциях и городской свободы, развивая систему управления провинциями из центра при помощи централизации и бюрократии; в-четвертых, везде учреждаются регулярные армии и, в-пятых, государству для управления страной при помощи чиновников, для содержания армий и для войн приходилось изыскивать новые источники доходов, что повлекло за собою известную экономическую политику, называемую меркантилизмом.

Война в условиях традиционализма — преимущественное, если не единственное средство концентрации и монополизации управляющих усилий. Ведение войны и усиление патримониальной бюрократии — процессы взаимообусловленные. С этим связаны и переход от натурального к денежному хозяйству, и начало модернизации — в первую очередь армии, налогов, кадров, и т. п. Оказывая покровительство отечественной торговле и промышленности, государство вмешивалось своими распоряжениями в дела коммерческих и промышленных предприятий, осуществляя все более активное вмешательство во все сферы общественной жизни.

Абсолютизм изменил природу политической власти. Новые властители не довольствовались тем, чтобы прибавить к своей патримониальной собственности политические функции, принадлежавшие сословиям. Они создавали бюрократическую империю нового типа. Было поставлено под сомнение представление о том, что привилегированные слои должны получать право управлять по наследству или благодаря покупке должности без специальной подготовки и без превращения должности в основное занятие. Способность монарха назначать чиновников по своему усмотрению и регулировать их функции и положение, как он считал нужным, значительно повлияла на практику управления.

В период абсолютизма ведущая роль принадлежала новым сменяемым бюрократам, а не прежним патримониальным чиновникам и представителям аристократии. При этом в составе государственной бюрократии сосуществовали две основные группы чиновников. В первой группе многие важные посты в аппарате управления по-прежнему занимали патримониальные чиновники, тесно связанные с существующей сословной структурой, являющиеся собственниками своих должностей и, как правило, не имеющие специальной подготовки. Во второй группе формируется все более многочисленный слой бюрократов нового типа, набираемых из разных слоев общества, находящихся на содержании у короля и значительно серьезнее подготовленных к исполнению служебных обязанностей.

Чиновник в качестве королевского комиссара (или интенданта) появляется в XVI в. как тщательно выбираемый представитель монарха. Он качественно отличался от чиновника прежнего типа по своему правовому положению и политическим функциям. Королевский комиссар являлся поборником государственной централизации, чиновником на содержании у короля, а его доходы ограничивались фиксированным жалованьем. Получив патент на должность, который мог быть отозван королем в любое время, он подчинялся особым инструкциям, регулирующим его функции и обязанности, а также дисциплинарному контролю. Такой чиновник являлся порождением и одновременно творцом абсолютистской формы правления.

Королевские комиссары должны были расчистить для себя место в строго иерархическом обществе, основанном на неравноправии и сословных привилегиях. Следует отметить, что ни в одной из абсолютистских монархий Европы вновь образованные бюрократии и старые аристократические органы управления не были непримиримыми врагами. Королевские комиссары приобрели устойчивое социальное положение и расширили свою власть не в открытой борьбе с теми, кто в качестве независимых сеньоров или наполовину независимых чиновников до тех пор владел средствами управления, а внедряясь в эти группы и частично смешиваясь с ними. Основным политическим результатом этих процессов явилось постепенное превращение бюрократизированной автократической монархии в правление бюрократической олигархии, самовластной, но все же представляющей интересы привилегированных слоев.

Таким образом, создатели абсолютной монархии изобретали неизвестные ранее более эффективные орудия принуждения. Создав крупномасштабный аппарат финансовой, административной и военной мощи, управлявшийся подотчетными им назначенными чиновниками, они выступили основателями полностью бюрократизированного государства со многими поразительно «современными» чертами. Следует, например, отметить, что абсолютная монархия с ее достаточно совершенной бюрократической машиной стала мощным фактором, способствующим развитию предпринимательства и росту буржуазии. Династический абсолютизм сам по себе был лишь преходящим историческим явлением, но породил административную систему, ставшую общим наследием современной цивилизации.