Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Важная особенность административных реформ Петра I, не преодолевших патримониальный характер устройства управления, состояла в том, что между новой административной системой и той, что существовала в России в XVII в., сохранялась значительная степень преемственности. К этому приводило своеобразие социального состава правительственных учреждений в Московском царстве. Петр I, разграничивая центральное и областное управление, пытался построить то и другое на различных основах.

Проведение и обеспечение общегосударственных интересов, устройство военных сил и финансовых средств Петр I возложил на центральное управление. Эта задача требовала от чиновников административных органов соответствующих знаний, навыков, известной технической подготовки, независимо от социального положения и происхождения. Так центральное управление получило бюрократический состав, поскольку в нем не было сословного подбора чиновников.

Руководство же местными вопросами Петр I считал делом областного управления под общим надзором центральных учреждений. Преобладающее значение в местном хозяйстве имели два сословия: землевладельческое дворянство и высшее гильдейское купечество, деятельностью которых обеспечивалась устойчивость государственного хозяйства. Для успешного хозяйственного развития регионов страны местному управлению Петр I оставил прежний сословно-аристократический характер.

Петровские реформы не смогли устранить личные связи и личную преданность как основу патримониальных взаимоотношений внутри управленческого аппарата. Несложно объяснить причины этого: в силу образовательных требований для занятия должности, которым не отвечало большинство населения, в центральные учреждения подбирались «свои» чиновники из ограниченного круга лиц. Семейные связи и личная преданность продолжали играть значительную роль в среде служилого дворянства.

Административная реформа в управлении готовилась очень обдуманно. Петр I создавал всеобъемлющее законодательство, которым были охвачены и регламентированы все бюрократические учреждения и административные инстанции. Большей частью это были переводы или переработки шведских уставов. Генеральный регламент, принятый в 1720 г., установил правила, регулирующие деятельность различных должностных лиц и законодательным путем закрепил идею о гражданской службе русского дворянства как одной из важнейших форм исполнения обязанностей перед государем и государством.

Особое значение Петр I придавал профессионализации создаваемого бюрократического аппарата. Новые учреждения требовали подготовленных и дисциплинированных чиновников, каких не находилось в наличном служилом запасе. К тому же новые учреждения вводили множество новых должностей. Главным поставщиком кандидатов на гражданские должности по-прежнему было дворянство. Из него наиболее годные к службе люди были заняты в армии, а в обеспечении канцелярий и казенных присутствий ощущался острый недостаток грамотных людей.

В связи с этим в Генеральный регламент была внесена глава, которая предполагала обучать дворянских детей канцелярскому делу. Необычной казалась современникам идея обучения дворянских отроков профессии «чернильного племени» подьячих. Петр I требовал выполнения установленного им правила о том, что как военным без службы в солдатах, так и гражданским, минуя канцелярию, по Табели о рангах вверх не подняться. С 1722 г. для дворянских детей была введена специальная канцелярская должность — камер-юнкер, исполнять которую надлежало без послаблений. По этому поводу Петр 1 сам лично дополнил Генеральный регламент.

Чтобы созданная пирамида чинов воспроизводилась и в ней существовала четкая субординация, Петр I подготовил знаменитую Табель о рангах — один из важнейших документов российской истории. С учреждением Табели о рангах в 1722 г. служебный критерий был положен в основу социальной структуры общества. В результате государство и его глава получили полный контроль над социальной структурой государства и, следовательно, над всеми подданными.

Табель вводила новую иерархию чинов, которые можно было получить посредством личной службы, поднимаясь последовательно от чина к чину. Все чины делились на четыре категории: воинские (в т. ч. сухопутные, гвардейские, артиллерийские), морские, штатские («статские») и придворные. В каждой категории устанавливалось 14 классов. Важной чертой Табели было то, что она устанавливала соответствие между чинами разных категорий. Принцип личной выслуги закреплялся особым положением Табели, в котором говорилось, что выходцы из высших категорий дворянства не избавляются от службы, начиная ее снизу.

Табель о рангах устранила средневековое деление чиновников на две группы и ввела единую иерархию должностей. Тем не менее, в течение долгого времени после ее принятия высшие государственные посты продолжали занимать преимущественно представители древних аристократических родов, хотя на среднем и низшем уровне бюрократической иерархии заметно возросло число выходцев из обедневших дворян и других социальных слоев.