Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

В своей кадровой политике правительство Николая I провозгласило отказ от предоставления каких-либо привилегий или использования ограничений, связанных с национальной принадлежностью или верованием. Во второй статье «Устава о службе гражданской» указывалось, что «различие вероисповедания или племени» не может быть препятствием для приема на государственную службу. Однако на получение права государственной службы оказывала влияние официальная политика, подчеркивающая преимущество православия перед другими конфессиями, что накладывало определенные ограничения для представителей знати других национальностей.

В целом же правительство Николая I учитывало многонациональный состав населения России и использовало знатные слои разных народов в структурах государственного управления, В первой половине XIX в. среди руководящих чинов удельный вес русских составлял примерно одну треть. В то же время на долю должностных лиц западно-европейского происхождения приходилось 25 %, польского и литовского — 24, татарского происхождения — 17 %. В конце XIX — начале XX в. в составе высшей российской бюрократии доля русских чиновников достигала 60 %, а 40 % руководящих должностей занимали представители других национальностей.

Продолжая политику, заложенную реформами Александра I на создание «просвещенной бюрократии», Николай I рационализировал бюрократию, требуя, чтобы квалификация большинства чиновников отвечала минимальным стандартам профессиональной компетентности. Должностные функции все в большей степени специализировались. Специализация была особенно значительной в министерствах финансов и внутренних дел, а также в судебных органах.

Такая степень специализации требовала соответствующего уровня профессионализации на базе соответствующего образования и подготовки. Минимальные образовательные требования для поступления на гражданскую службу были определены еще указами Александра I. Претенденты на административные посты любого уровня должны были продемонстрировать знакомство с бюрократическими процедурами и специальные знания в своей сфере деятельности. Государство предоставляло возможность получить специальное образование для последующего получения должности в многочисленных учебных заведениях, открытых в царствование Николая I. В эти учебные заведения допускались не только дворяне, хотя последние и имели преимущества.

Николай I прилагал усилия для создания условий службы, при которых чиновник мог расширять профессиональные знания, накапливать опыт по избранной специальности. В 1837 г. Сенат с согласия Николая I запретил принимать в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений. Для назначения на должности в центральные управленческие органы требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских или приравненных к таковым административных структурах.

Введение нового порядка было направлено на оказание содействия прежде всего местным административным органам, испытывавшим острую нехватку кадров в замещении вакантных должностей чиновниками, получившими хорошее образование, а также необходимостью предоставить молодым людям, начинающим гражданскую службу, возможность приобрести «навыки в делах», служа в низовых административных структурах. Теперь работа на низовых должностях и прохождение служебной школы губернского уровня давали преимущества при выдвижении на вакантные места в центральных административно-политических органах.

В повышении ответственности чиновников административных органов активно использовались дисциплинарные взыскания. Постановлением Государственного совета (1831 г.) за «медленность и нерадение» по службе, за плохое ведение порученных дел были введены наказания в виде выговоров и строгих выговоров. Гражданские чиновники, получившие в течение года три строгих выговора или шесть простых выговоров, за новое упущение по службе предавались суду. Если суд находил все эти взыскания обоснованными, он мог принять решение о вычете из служебного стажа чиновника полгода или года в зависимости от степени упущений и проступков, что означало задержку в представлении к очередному чину, затрудняло оформление наградных дел, лишало тех или иных поощрений.

Преданность Николая I упорядочению всех сфер общественной жизни как идеалу самодержавного управления, его упрямое следование во всем исключительно бюрократическим нормам привело, в конечном итоге, как показали события Крымской войны, к снижению эффективности управления страной. Утверждение жесткого централизма в управлении всеми сферами государственной и общественной жизни сопровождалось строгой, подчас мелочной регламентацией посредством великого множества уставов, положений, инструкций и распоряжений, образованием все новых и новых структур государственного аппарата.