Демократия в России: инструкция по сборке

Другой опыт премьерско-президентской системы, – в целом, негативный, – это конструкция, созданная на Украине после поправок, внесенных в конституцию в декабре 2004 г. Обстоятельства их принятия были во многом противоположны обстоятельствам создания Пятой республики во Франции. Здесь не было единоличного претендента на диктаторскую власть, а были, наоборот, многочисленные политические группы, каждая из которых хотела выторговать себе как можно больше возможностей. И это оптимальный контекст для конституционного строительства. Увы, он тоже сопряжен с риском, который легко реализуется в условиях стремительных политических перемен и общей неразберихи: соперничающие фракции пытаются подтянуть под те посты, которые они для себя присмотрели, как можно больше полномочий, не очень заботясь о том, что эти полномочия пересекаются.

Украина, говорят, – не Россия, но при этом уж точно и не Франция, а Виктор Ющенко – определенно не де Голль. Полномочий ему досталось, в принципе, немного, и не случайно нынешний президент Украины стремится присвоить больше. Однако те, которые достались, отделены от парламентских довольно корявым образом. Правительство украинский президент не формирует и не увольняет, парламент распустить не может. Но, как и во Франции, он пользуется особыми правами в области внешней и оборонной политики: кандидатуры министров обороны и иностранных дел, а также главы Службы безопасности Украины, вносятся на утверждение парламента президентом. Естественно, парламент может иметь иные предпочтения по поводу этих ключевых фигур. На вопрос о том, что произойдет в этом случае, конституция не отвечает, оставляя его на усмотрение политиков. А на них в таких вопросах полагаться не следует.

Однако хуже всего в украинской конституции дело обстоит с разграничением законодательных полномочий. Президент имеет право издавать указы. При этом он еще и располагает правом вето на законы, принятые парламентом. И ладно бы вето преодолевалось простым большинством голосов в парламенте. Но нет, требуется квалифицированное большинство: две трети. Это значит, что если антипрезидентская коалиция имеет большинство в парламенте, но до двух третей недобирает, законодательный процесс может быть заблокирован напрочь, а деятельность правительства – в той мере, в какой оно нуждается в обновлении законодательной базы, – парализована.

Этих двух примеров достаточно, чтобы сформулировать принципы, на которых может строиться оптимальное премьерско-президентское правление. Принципы эти неоригинальны. Они присутствуют – и работают – в двух основных типах институционального устройства: президентском и парламентском. От парламентаризма следует взять концентрацию всех законодательных полномочий в руках парламента, а также исключительную ответственность правительства перед ним, – за исключением тех сфер, которые определены как исключительная компетенция президента. Коль скоро такие сферы существуют, от президенциализма следует взять жесткое разграничение полномочий. Если что-то положено делать президенту, то парламенту и премьеру путь туда заказан. Осталось определить, что это за сферы.

34. Президент с ограниченными полномочиями

При строительстве полупрезидентской системы важно избежать ошибок. А ошибки, как я уже писал, могут быть связаны с нечетким разграничением полномочий между президентом и парламентом. Об этом свидетельствует международный опыт. Но он же подсказывает, какие сферы управления лучше полностью отнести к компетенции президента. Это, прежде всего, сферы, связанные с обеспечением безопасности страны в международной среде: обороны, национальной безопасности и иностранных дел. Полномочия президента в этих областях должны быть исключительными: ни парламент, ни премьер-министр не должны влиять ни на текущее управление и ми, ни на кадровый состав ведомств. Их глав президент должен назначать без согласования с другими институтами.

Поскольку премьер и правительство в полупрезидентской системе ответственны перед парламентом, то министерства иностранных дел и обороны, служба национальной безопасности должны быть выведены за рамки правительства. Президент мог бы координировать их работу в рамках, скажем, Совета национальной безопасности: этот орган предусмотрен Конституцией 1993 г., но полномочия его в конституции пока не закреплены. Их нужно и можно там закрепить. И нужно фундаментально – на конституционном уровне – исключить привлечение ведомств, находящихся в исключительном подчинении у президента, для решения внутриполитических задач.