Екатерина Великая

По мнению П. И. Панина и казанского губернатора П. С. Мещерского, не следовало ограничиваться подбором верных трону администраторов, но необходимо было изменить структуру областной администрации. В записке, поданной императрице, авторы предлагали покрыть страну более густой сетью правительственных учреждений. «Внутреннее бывшее беспокойство… для управления таковых народов и стран открыло потребности в умножении над ними более правительств и присутственных полицейских надзирателей нежели доныне оных есть»[165].

Итак, в необходимости изменений областной администрации были убеждены и императрица, и ее вельможи. Остановка за претворением намерения в жизнь.

План реформы и ее воплощения еще находились у Екатерины на кончике пера и еще недостаточно выкристаллизовались в деталях, но она спешила поделиться своим начинанием с западными корреспондентами. 29 декабря 1774 года Екатерина извещала Вольтера о намерении в январе следующего года приехать в Москву. «Там я опять примусь за великое дело законодательства». Работа над законом, видимо, велась успешно, ибо 12 апреля 1775 года императрица отправила Бьельке послание с хвастливым заявлением: «…Обещаю вам, что в нынешнем году вы обо мне услышите: я предсказываю, и это на основании верных данных, что он составит эпоху в летописях России…» Позже Екатерина вновь подогревает интерес Бьельке к предмету своих забот, заявляя, что Манифест 31 марта, несколько облегчивший «участь народа, не более как пустяки в сравнении с обширным произведением, о котором вы что-нибудь услышите через два или три месяца; вот это труд и труд великолепный»[166].

Она заинтриговала и Гримма. 8 апреля Екатерина писала ему: «Умру от проворства пера, потому что в жизни моей я столько не царапала, сколько теперь. Я царапаю прекрасные манифесты весьма красноречивые». Далее следует впечатляющая оценка труда, работа над которым только началась: «„Наказ“ мне в эту минуту представляется пустой болтовней»[167]. Самую скромную информацию императрица отправила Вольтеру в конце 1775 года, когда документ был уже обнародован: «Я только что дала моей империи „Учреждение о губерниях“, которое содержит в себе 215 печатных страниц in 4° и, как говорят, ни в чем не уступает „Наказу“. Мне больше нравится первое: это плод шестимесячной работы, исполненной мною одной»[168].

Приходится согласиться с мнением императрицы, что «Учреждения о губернии» составили веху в истории России и особенно дворянства. Права была Екатерина, когда при сопоставлении двух актов — «Наказа» и «Учреждений о губернии» — отдавала предпочтение последнему. В самом деле, «Наказ» в большей мере итог размышлений, изложение взглядов, чем нормативный акт, устанавливающий точные границы воздействия на общество. «Учреждения о губерниях» выгодно отличаются от «Наказа» тем, что они тесно связаны с реалиями, намечают конкретные пути и методы реализации устанавливаемых норм.

С заявлением Екатерины, что «Учреждения» составлены ею одной, можно согласиться лишь наполовину. Действительно, весь законодательный акт в оригинале написан рукой императрицы. Здесь она, видимо, руководствовалась правилом, которого придерживалась при составлении «Наказа» и о котором писала госпоже Жоффрен в 1765 году: «Я не хотела помощников в этом деле, опасаясь, что каждый из них стал бы действовать в различном направлении, а здесь следует провести одну только нить и крепко за нее держаться»[169].

Не отрицая авторства императрицы, все же надобно отметить, что идейную, так сказать, теоретическую направленность нормативного акта она заимствовала из двух источников: наказов дворянских депутатов в Уложенную комиссию и записок прожектеров, рекомендовавших «умножить» сеть учреждений и «полицейских надзирателей».

«Учреждения о губерниях» имеют два аспекта: административный, или, если так можно выразиться, технический, под которым мы подразумеваем структуру губернской и уездной администрации, и социальный, нацеленный на удовлетворение притязаний дворянства. Напомним, в дворянских наказах и при их обсуждении в Уложенной комиссии дворяне дружно выражали недовольство деятельностью местных властей. Наказы пестрели жалобами на медленность судебного разбирательства и дороговизну суда, на трудность добиться от него справедливого решения, поскольку повсюду процветало взяточничество, а ответчик мог уклоняться от явки на суд и тем самым затягивать процесс на десятилетия. Другое требование наказов состояло в предоставлении дворянам права широкого участия в уездных органах власти: дворяне не протестовали против сосредоточения власти в губерниях в руках чиновников, назначаемых правительством, но делами уезда хотели бы заправлять сами.