Эксперт № 20 (2014)

Так, согласно статье 8 закона, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Соглашения эти, по идее, могут быть как «вертикальными» (муниципальный район — входящее в него сельское или городское поселение), так и «горизонтальными» (район—район, поселение—поселение). Но в связи с существованием в стране межбюджетной уравнительно-распределительной системы (имени Алексея Кудрина), в рамках которой допустимо только вертикальное движение ресурсов, указанные соглашения в России бывают в 99,9% случаев «вертикальными». Имеют они не кооперационный, а сугубо технический характер — в рамках исполнения предписанного и жестко контролируемого сверху бюджета. Передал наверх полномочия, получил вниз полномочия, перераспределил ресурсы согласно указанию вышестоящего бухгалтера. Никакого развития, инициативы самоуправления здесь и близко нет. Соглашение становится формой бюрократического нормативного акта, необходимого для оформления централизованных потоков в рамках единого бюджетного механизма.

«Горизонтальные» форматы не запрещены, но по факту не разрешены. Если вдруг какое-то поселение решится заключить соглашение с другим поселением и передать ему какие-либо свои полномочия или ресурсы (либо создать единую дирекцию какой-нибудь общей программы и т. п.), то оно тут же получит втык сверху и предписание за нецелевое использование средств.

Не лучше положение и в случае с совместной хозяйственной деятельностью. Действующим законодательством предусмотрено создание межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО. Но на деле и здесь много правовых дыр и неясностей. Как у нас часто бывает, один федеральный закон не стыкуется с другим. Из-за не до конца урегулированного статуса муниципальной собственности возникает масса вопросов, крайне затрудняющих создание органами МСУ совместных обществ. Как при такой правовой форме сохранять право на передаваемое муниципальное имущество, устанавливать механизмы контроля, решать вопрос с прибылью и убытками, ориентироваться на цели общественного, а не частного характера?

Неудивительно, что чиновники на местах опасаются связываться с таким «черным» правовым полем. Сегодня в стране создано лишь 114 межмуниципальных хозяйственных обществ. Невозможно себе представить, чтобы два или более городка либо поселка создали общее предприятие, которое занималось бы, скажем, водоснабжением домов или орошением полей, — они тут же наткнутся на массу препон в бюджетном и отраслевом законодательстве, и дело кончится предписанием прокурора (при этом главу муниципалитета могут и посадить, такие случаи были). Издержки этой ситуации значительны: вместо коллективного сокращения затрат и усилий каждое образование изыскивает собственные скудные средства для решения одной и той же задачи на граничащих территориях.

Составители 131-ФЗ подразумевали, что подобной кооперацией будет заниматься муниципальный район, то есть муниципалитет второго уровня, объединяющий несколько сельских или городских поселений первого уровня. Ему постарались придать функции дирижера поселковой активности, но из этого ничего не вышло. Как уже говорилось выше, прокрустово ложе межбюджетной системы, в рамках которой распределяются средства по федеральным программам, дотации и т. д., оставляет весьма мало места для проявления локальной инициативы. Это все то же советское, отдающее гигантоманией бюрократическое регулирование, сохранившееся в публичном секторе и в бюджетном процессе. Механизм управления территориями централизован и выстроен вертикально. Главный распределяющий уровень — федерация, здесь принимаются практически все решения, чуть ли не до списка школ и детсадов, которые нужно отремонтировать. Далее — куда в более ограниченном формате — ресурсы распределяет регион. На нижние этажи спускаются решения и целевые денежные средства. Район в этой системе выполняет функцию диспетчера этих потоков. О какой кооперации, совместном инициативном решении задач может идти речь на этом уровне «самоуправления»? Здесь и самоуправления-то как такового нет.

Несколько больше возможностей у городских округов, МСУ второго уровня, обладающих по закону функционалом и правами районов. Межмуниципальное сотрудничество чаще всего проявляется в отношениях между крупным городом-миллионником и несколькими сателлитами, мелкими сельскими спутниками, например в вопросе прокладки инфраструктуры или строительства жилья.