Эксперт № 32 (2013)

1 сентября отечественный финансовый сектор ждут серьезные изменения. Центральный банк расширяет свои полномочия, становясь интегрированным финансовым регулятором (ИФР), или, если пользоваться более распространенным, хотя и менее точным термином, мегарегулятором. Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) преобразуется во внутреннюю структуру Банка России, за которым закрепляются все, за небольшим исключением, функции регулирования и надзора в сфере финансового посредничества. Отечественному финансовому сектору предстоит серьезная институциональная реформа, а регуляторам — тест на эффективность выбранной модели.

Отношение профессионального сообщества к созданию ИФР в рамках Банка России оказалось настороженным и далеко не однозначным. Подготовка этого решения, хотя и не была келейной (оно обсуждалось на заседании Открытого правительства в ноябре 2012 года, на слушаниях в Совете Федерации в апреле 2013-го), проходила под жестким административным контролем. На эту тему не проводилось ни круглых столов, ни пресс-конференций. На банковском и международном экономическом форумах в Санкт-Петербурге в июне 2013 года по вопросам создания ИФР не было сделано ни одного доклада на пленарных и секционных заседаниях. И хотя Минфин еще в марте разместил на своем сайте соответствующий законопроект, его появление не вызвало не только потока, но даже и ручейка экспертных заключений и публикаций.

Что же касается оценок специалистов, выраженных в немногочисленных статьях, то они разделились: одни увидели опасность появления неэффективного, раздираемого внутренними противоречиями регулятивного института (см., например, материал Юрия Данилова «Остановить монстра!» в № 46 «Эксперта» за 2012 год), другие — наиболее приемлемую в конкретно-исторических условиях России опцию институциональной реформы регулирования в сфере финансового посредничества. Но все сходились в том, что перемены в области надзора на рынке финансовых услуг назрели. Различия в подходах касались целесообразности выбора именно этого варианта и оценок последствий уже принятого решения.

Предыстория

Первый проект реформирования системы надзора и регулирования в финансовом секторе появился на волне усвоения уроков кризиса в августе 1998 года. В конце 1999-го по заказу Федеральной комиссии по ценным бумагам (ФКЦБ, предшественник нынешней ФСФР) британская компания Cadogan Financial подготовила доклад, в котором содержались рекомендации по переходу к кросс-секторальной модели регулирования рынка финансовых услуг в России. Основные доводы в пользу создания единого регулирующего органа сводились к преодолению фрагментарности нормативной базы, усилению независимости регулирующего органа, преодолению дублирования и распыленности функций между ведомствами.

Появление этого исследования совпало по времени со стартом реформы финансового регулирования в Великобритании, главный смысл которой состоял в создании единого органа взамен 11 существующих и лишении Банка Англии надзорных полномочий. Похоже, именно британская модель в ее адаптированном для России виде бралась ФКЦБ за основу. Однако сбыться этим планам было не суждено.

ФКЦБ не имела на тот момент достаточного административного ресурса, к тому же комиссия встретила жесткий отпор Банка России, который полагал, что передача функций надзора и регулирования новому аморфному ведомству подорвет банковскую систему, и без того еще не оправившуюся от жестокого кризиса.

Александр Хандруев

Фото: РИА Новости

Второй этап продвижения в сторону ИФР начался в 2004 году. Наряду с «кавалерийскими атаками» развернулась позиционная борьба с использованием административного и лоббистского ресурсов. При этом удалось сделать практические шаги по частичной централизации функций надзора и регулирования на рынке финансовых услуг.

В середине декабря 2010 года Минфин обнародовал проект указа президента, предусматривающий создание мегарегулятора на базе Росстрахнадзора путем присоединения к нему подчиненной правительству ФСФР. Однако аппаратные кульбиты привели к тому, что упраздненным оказался Росстрахнадзор. 4 марта 2011 года указом президента он был присоединен к ФСФР с передачей всех его функций по контролю и надзору в сфере страхового дела. Но победа ФСФР оказалась пирровой, поскольку наряду с этим ведомство было исключено из правотворческого процесса. Становилось очевидным, что реформирование ФСФР — вопрос времени.

На стыке интересов

Последним и самым, как оказалось, важным шагом на пути к ИФР стали два совещания в правительстве в августе прошлого года, на которых руководство ФСФР поставило вопрос о наделении ведомства полномочиями по разработке нормативных актов, увеличении штатной численности на 400 сотрудников и предоставлении дополнительного финансирования. Финал обсуждения этих вопросов оказался неожиданным: Минфин получил протокольное поручение «проработать возможность создания мегарегулятора».