Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации

Между тем указанные критерии, как уже было сказано выше, в полной мере отвечают только потребностям административного права для разграничения административного контроля и административного надзора. В то же время очевидно, что метод финансового права более гибок в сравнении с методом административного права и, как отмечает профессор И. В. Рукавишникова, «допускает менее жесткие властно-подчиненные связи между субъектами»[28]. Профессор Е. Ю. Грачева также подчеркивает, что большая часть властных предписаний в финансовых отношениях исходит от финансово-кредитных органов государства, «эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности»[29]. Более того, властный и подвластный субъекты, в том числе контролирующий и контролируемый, как правило, не находятся в отношениях подчиненности. Это, в частности, характерно для финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления контроля в сфере денежного обращения.

Так, например, налоговые органы осуществляют контроль соблюдения хозяйствующими субъектами порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, правил применения контрольно-кассовой техники и т. д. Органы и агенты валютного контроля, как уже было отмечено, проверяют соответствие валютных операций резидентов и нерезидентов валютному законодательству. Равным образом органы и агенты финансового мониторинга проверяют операции организаций и физических лиц законодательству о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (далее – ПОД/ФТ и ФРОМУ). В рассматриваемых случаях контролирующие и подконтрольные субъекты не находятся в состоянии административной подчиненности.

Кроме того, финансовый контроль в целом и контроль в сфере денежного обращения в частности, не имеют своей целью проверку целесообразности тех или иных действий подконтрольных субъектов, осуществляется органами, не обладающими полномочиями по вмешательству в решение оперативных управленческих вопросов.

В науке финансового права высказывается точка зрения согласно которой, лишь бюджетный контроль наиболее полно отвечает вышеприведенным критериям контроля[30]. Действительно, на сегодняшний день только бюджетное законодательство предусматривает применение мер принуждения за совершение бюджетного нарушения, проявляющегося в нецелевом использовании бюджетных средств[31]. Между тем «целевой характер бюджетных средств» и «целесообразность деятельности», со всей очевидностью, являются разными понятиями.

Следует обратить внимание на то, что в настоящее время бюджетное законодательство делит бюджетный контроль[32] на внутренний и внешний. Внешний государственный финансовый (бюджетный) контроль осуществляется системой контрольно-счетных органов и в первую очередь Счетной палатой Российской Федерации. Очевидно, что субъекты, в отношении которых проводятся мероприятия внешнего государственного аудита не подчинены и не подведомственны контрольно-счетным органам. Это прямо предопределено сутью внешнего финансового (бюджетного) контроля – он проводится независимым органом. Кроме того, деятельность контрольно-счетных органов не сводится исключительно к проверке целевого характера бюджетных средств.

Равным образом и внутренний государственный финансовый (бюджетный) контроль Федерального казначейства, не всегда проводится в отношении лиц, находящихся в организационной подчиненности к рассматриваемому федеральному органу исполнительной власти. В частности, это относится к случаям проверки предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям и (или) их использования[33].

При разграничении понятий «контроль» и «надзор» также часто отмечают, что надзор носит «надведомственный» характер. В то же время, по справедливому замечанию Е. Ю. Грачевой, «этот признак надзора не совсем применим для сферы финансов. Налоговый контроль осуществляется, например, за деятельностью всех налогоплательщиков, т. е. тоже носит «надведомственный» характер в отличие от страхового и банковского надзора, который носит скорее «ведомственный», отраслевой характер, поскольку он осуществляется соответственно только в сфере страхования или в банковской системе»[34].

Таким образом, из всего вышеперечисленного можно заключить, что предложенные в науке административного права критерии разграничения контроля и надзора не вполне применимы для финансового права.

Полагаем, что разрешение рассматриваемой проблемы требует всестороннего рассмотрения и анализа, обусловливающие применение лингвистического, исторического и сравнительно-правового метода научного исследования.