Финансы: конспект лекций

Реформы межбюджетных отношений и бюджетного процесса затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют прежде всего с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макро– и мезоуровнях создает предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы – реорганизации бюджетных учреждений, «микродецентрализации» управления общественными финансами, «разгосударствления» производства значительной части бюджетных услуг.

Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между:

– субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью «внебюджетных» обязательств бюджетных учреждений;

– формально равным правовым статусом и реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений;

– умеренным недофинансированием «в среднем» и недопустимо низким бюджетным финансированием в одних случаях и наличием значительных внебюджетных средств – в других;

– формальной бесплатностью и общедоступностью и реальной платностью и избирательностью предоставления бюджетных услуг;

– «жестким» сметным финансированием и «мягким» использованием внебюджетных доходов;

– ограниченностью формальных полномочий и неограниченностью неформальных возможностей бюджетных учреждений.

Для одних организаций (вузы, клиники, отдельные школы) нынешний статус бюджетных учреждений является слишком жестким, вынуждая их функционировать в неформальном режиме, для других (органы охраны правопорядка, воинские части) слишком «мягким», отвлекая их на деятельность, не связанную с основными функциями.

В соответствии с одобренными Правительством РФ принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации необходимо четко разделить бюджетные учреждения и организации других организационно-правовых форм (автономные учреждения, автономные некоммерческие организации), предоставляющих бюджетные услуги (табл. 3.2).

Таблица 3.2

Принципы реорганизации бюджетных учреждений

Реформа бюджетной сети предусматривает увязанные по содержанию и срокам меры двух типов.

Во-первых, предлагается ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств: все внебюджетные доходы должны планироваться в составе бюджета и использоваться только через единую смету, лимиты бюджетных обязательств и лицевой счет в казначействе.

При этом может быть установлен порядок, при котором в смету учреждения «автоматически» включается часть его доходов от предоставления платных или частично платных услуг. Нужно исходить из того, что в этом статусе должно остаться значительно меньшее количество учреждений, чем сейчас. Не которые из них должны быть объединены, перепрофилированы или переданы в ведение других органов исполнительной власти (в том числе других уровней).

Во-вторых, должны быть созданы возможности для преобразования бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам государство не будет нести ответственность. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги по факту их предоставления эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению (при соблюдении уставных целей). В то же время они будут иметь право (а иногда и гарантии) на получение бюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг в форме государственного (муниципального) задания, подушевого финансирования и т. д.

На каждом уровне децентрализации управления общественными финансами можно найти одни и те же элементы, в отношении которых необходимо реализовать сходные по сути меры. Основные из них – четкое и максимально «жесткое» закрепление полномочий (прав и обязанностей) и ресурсов, а также создание конкурентных условий, поддерживаемых в начальный период дополнительными («прямыми») стимулами и антистимулами. Если последовательно проводить эти реформы (как это до самого последнего времени было в сфере межбюджетных отношений и продолжается в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса), то в ближайшее время будут созданы основы принципиально новой, значительно более эффективной модели управления общественными финансами, т. е. будет решена главная задача современного цикла переходного периода.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования (Центральный банк РФ (Банк России)), органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов).

Основные задачи бюджетного процесса: