Финансы: конспект лекций

До начала 2000-х гг. разграничению обязанностей и возможностей бюджетов разных уровней в России препятствовала многоуровневая, сложноподчиненная система организации местного самоуправления, различающаяся по регионам и приводящая к возникновению неразрешимых проблем. Так, в различных субъектах РФ существовали от одного до трех уровней местного самоуправления или местное самоуправление отсутствует вообще. Иногда отдельные муниципалитеты наделяются государственными полномочиями и фактически являются территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов РФ, в других регионах, наоборот, образуется многоуровневая, сложносоставная структура самостоятельных органов власти.

В качестве предпосылки проведения реформ муниципальных финансов можно рассматривать одобренную постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

В ней определены принципы разделения расходных полномочий между бюджетами разных уровней и конкретные направления изменений в распределении расходных полномочий на ближайшие годы (см. разд. 2 Программы). Установлены и принципы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы. Специально отметим принцип, в соответствии с которым собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Федеральные органы власти должны учитывать положения Программы развития бюджетного федерализма при подготовке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов. В определенной степени реальные реформы системы муниципального финансирования зависят от того, как и в какой степени положения этой в целом прогрессивной программы будут учтены при подготовке законов.

Пятый этап– с 2003 г. по настоящее время. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:

1) бюджеты муниципальных районов и городских округов;

2) бюджеты сельских и городских поселений.

На современном этапе государственная бюджетная система России должна быть коренным образом перестроена и включать в себя четыре уровня: федеральный, региональный, уровень муниципальных районов и городских округов, а также сельских и городских поселений.

Все эти бюджеты функционируют автономно. Доходы и расходы местных бюджетов не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный и региональный бюджеты.

Если в унитарных государствах местных бюджетов доходы и расходы не включены в государственный бюджет и играют очень незначительную роль, то в федеративных государствах они не включаются в бюджеты субъектов РФ и имеют большое значение для развития всей страны через развитие местных территорий и сообществ.

Данная структура бюджетной системы РФ приближена к структуре бюджетных систем западных стран, в которых возрастает удельный вес местных бюджетов как важнейшего звена всех местных финансов. Средств местным органам власти не хватает, поскольку расширены их функции, связанные с расходами, и задача состоит в увеличении их собственной доходной базы. В настоящее время структура бюджетной системы РФ, а также пропорции распределяемых между бюджетами разных уровней ресурсов максимально приближены к аналогичным показателям западных федеративных государств. Так, если еще в 1992 г. 70 % всех аккумулируемых ресурсов поступало в федеральный бюджет и только 30 % – в территориальные и местные бюджеты, то уже в 1995 г. это соотношение составляло соответственно 49 и 51 %. Начиная с 2001 г. наблюдался обратный процесс. Поступления от двух основных по доходности налогов, НДС и некоторых видов акцизов, в 100 %-ном объеме подлежали зачислению в федеральный бюджет. Эти поступления составили порядка 600 млрд руб., или 53 % всех налоговых поступлений в бюджет. Возврат к политике максимальной централизации финансовых ресурсов при необходимости одновременного соблюдения принципа самостоятельности и обеспеченности нижестоящих бюджетов собственными доходными источниками объяснялся, скорее, желанием федеральной власти упорядочить и унифицировать принципы движения финансовых потоков в бюджетной системе. Действия федеральной власти в этом направлении, несомненно, были оправданы с точки зрения краткосрочных задач по регулированию доходной базы нижестоящих бюджетов. Однако в перспективе залогом реализации принципа самостоятельности каждого бюджетного уровня должно быть максимальное делегирование налоговых полномочий нижестоящим бюджетам.

Как отмечает А. М. Лавров, в экономике создавались самостоятельные экономические агенты; как в политике появились свои деятели, так и в бюджетной сфере должны появиться самостоятельные ответственные администраторы бюджетных средств.[7]