Формирование правовой базы реализации концессионных проектов в Российской Федерации

Олег Шахов Формирование правовой базы реализации концессионных проектов в Российской Федерации

Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / Под общ. ред. А.А. Зверева; При содействии Комитета по экономической политике и предпринимательству Федерального Собрания Российской Федерации. М.: ЕБРР, 2009.

Олег Федорович Шахов

Вице-президент Центра управленческих, экономических и правовых инициатив «Стратегия», кандидат экономических наук

Сотрудничество между государственными учреждениями и частными предприятиями существует в современной России более пятнадцати лет. Но оно длительное время представляло собой бессистемный, хаотичный процесс, получало противоречивую оценку, а поэтому особого внимания к его анализу со стороны политиков, ученых и практиков не проявлялось за исключением сферы социально-трудовых отношений, где социальный диалог приобрел конкретные институциональные формы.

Тема концессий не нова для России. В 1922–1927 гг., когда Россия проводила новую экономическую политику (НЭП), в страну поступило более 2000 концессионных предложений, из них было реализовано около 10 %. В рамках концессий в европейской части России заработало несколько тысяч предприятий, как в тяжелой промышленности, так и в области энергоснабжения. Концессионеры, в частности, помогли реализовать знаменитый план ГОЭЛРО (т. н. «электрификацию всей страны»).

Тема концессий опять возникла одновременно с темой приватизации в 1991 году, когда была подготовлена первая версия законопроекта по концессиям, но развития, в отличие от приватизационных механизмов, не получила, поскольку база для реализации проектов на условиях концессии отсутствовала.

Не все идеи, которые закладывались в закон о концессиях в 1995–1996 гг. (Верховный совет РСФСР принял аналогичный закон еще в 1993 году, но на него было наложено вето Президентом РФ), вошли в его окончательный текст. В целом, наверное, это и к лучшему, хотя об отдельных деталях можно поспорить. Решение одобрить закон можно назвать актом политической воли – дискуссии по каждой спорной позиции можно было продолжать еще не один десяток лет.

В 2005 г. на свет снова появился закон о концессиях. Правда, он довольно сильно отличался от первоначального варианта 10-летней давности и все области экономики также не охватывал. В нем были четко определены всего лишь 14 объектов инфраструктуры, к которым допускался частный капитал. В их числе разнообразные дороги, метрополитен, морские и речные порты, аэродромы, гидротехнические сооружения, системы коммунальной инфраструктуры и т. д. Тем не менее, федеральный закон № 115 “О концессионных соглашениях” был оперативно принят Госдумой 21 июля 2005 году, как раз перед летними депутатскими каникулами.

Однако инвесторы сразу заговорили о том, что принятие закона о концессиях решало скорее политические, нежели экономические задачи.

В июне 2005 года эксперты говорили, что закон «О концессионных соглашениях» снимает последние серьезные барьеры на пути широкого распространения в России государственно-частных партнерств.

Целями данный федеральный закон определил привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Закон «О концессионных соглашениях» регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения.

Впервые в РФ было законодательно сформулировано определение концессионного соглашения: по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.