Государственно-частное партнерство как фактор политической стабильности и социального развития

Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство, прежде всего, является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего правового акта государства или муниципального образования. Таким образом, источник исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав – не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти[25]. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них публичных интересов, выразителем и представителем которых является государство[26]. По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, то есть обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги. При этом обстоятельства, ставящие под угрозу публичный интерес или причиняющие ему ущерб, выступают законным основанием для принятия мер, специально не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть также предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.

Известно, что концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, где необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Можно выделить, по меньшей мере, три вида концессий: на уже существующие объекты инфраструктуры; на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).

В России закон о концессионных соглашениях действует с 2005 г., однако заключение таких соглашений являлось до 2015 больше редкостью и исключением. Главная причина – недостаточная защищенность прав концессионера. Риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена. Особенно актуальными могут стать концессии и ГЧП проекты в сфере транспортной инфраструктуры в связи с принятие Федерального закона о ГЧП. В подписанной в мае 2008 г. транспортной ФЦП предусмотрено, что большую часть средств на самую масштабную инфраструктурную программу дадут частные инвесторы. Частные инвестиции в транспортные проекты предполагалось довести до 4–5 % ВВП, а пропорции государственного и частного финансирования – приблизить к 35:65. Конечно, вряд ли все инфраструктурные проекты в России будут развиваться в форме концессий. Оставался не проработан и порядок отбора проектов и выделения средств на концессионные соглашения из Инвестиционного фонда РФ. Более вероятно заключение концессий, ориентированных на модернизацию и эксплуатацию действующих имущественных комплексов – аэропортов, портов, вокзалов, отдельных терминалов. Так, в апреле 2008 г. в Санкт-Петербурге был объявлен конкурс претендентов на концессионное соглашение по аэропорту Пулково. Концессионер должен инвестировать 600 млн евро в строительство новых терминалов, а взамен получит аэропорт в управление на 30 лет.

Проблематично реальное появление частных железнодорожных и даже автомобильных магистралей. Вопрос упирается в позицию государства как основной стороны партнерства. Абсолютно нерешаемы пока проблемы отведения и распределения земли под объектами, что является риском для концессионера, и может поставить реализацию проекта ГЧП под угрозу незавершенности. Кроме того, явно завышены ожидания государства, связанные с размером частного финансирования проектов. Мировой опыт показывает, что в дорогих инфраструктурных проектах доля инвестиционного участия государства не может быть ниже 40–60 %[27].