Государственно-частное партнерство: теория и практика

Задача особой сложности состоит в обеспечении независимости регулирующих органов. Выбор подхода для ее решения во многом определяется национальным законодательством, развитостью институтов гражданского общества в каждой конкретной стране, независимостью судов, другими институциональными факторами. Для того чтобы гарантировать справедливость принимаемых решений, регулирующий орган должен быть свободным от политического вмешательства и давления, иметь достаточно власти, чтобы принимать решения без рисков вмешательства заинтересованных сторон: министерств и частного сектора. Оставляя его в структуре министерства или устанавливая его прямое подчинение министерству, государство и общество рискуют, что он будет защищать ведомственные интересы в ущерб общественным. А главная задача такого органа состоит в защите интересов общества и потребителей. Именно по этой причине он должен быть выведен из ведомственного подчинения и руководствоваться в своей работе только законом.

Регулирование не должно быть обременительным и для частного сектора. В идеале оно призвано стимулировать нововведения, повышение производительности труда, не создавая при этом препятствий росту доходности бизнеса. Государство должно разработать набор индикаторов, которые используются в целях контроля за выполнением частным сектором контракта ГЧП, а также увеличения прозрачности самого процесса контроля и, следовательно, ответственности регулирующих органов.

Объектами контроля и надзора являются только предусмотренные договорами обязательства и общие требования, предъявляемые действующим законодательством к хозяйствующим субъектам. Выставление операторам дополнительных требований, не предусмотренных договорами и законодательством, не допускается.

Основные области контроля деятельности частных компаний в проектах ГЧП со стороны государства следующие:

– выполнение участниками договоров финансовых условий и налоговых обязательств;

– соблюдение графика строительных (ремонтных) работ и инвестиций;

– использование частной компанией по назначению переданных ей государством машин и оборудования;

– выполнение условий и правил землепользования;

– выполнение условий по обслуживанию пользователей;

– правильность сбора частным оператором платы за проезд или за оказанную услугу;

– правильность установления тарифов и взимания проездной платы (в отраслях транспорта);

– выполнение экологических норм и требований;

– выполнение условий обеспечения занятости и иных социальных требований.

Для осуществления ряда функций регулирующие органы привлекают соответствующие учреждения, общественные организации (земельные, экологические, профсоюзные и др.).

Вместе с тем, чтобы быть эффективным, регулирующий орган должен иметь право налагать штрафы в соответствии с законом и четкими правилами. Необходимо, чтобы штрафы и пени были связаны с размером ущерба, принесенного пользователям, конкурентам или обществу, и возвращались им в качестве компенсации.

В Российской Федерации сложилась своя система контрольно-надзорных органов с установленными функциями. Область их компетенции позволяет контролировать деятельность как органов исполнительной власти, так и частных компаний, работающих по государственным контрактам, в том числе по проектам ГЧП. Основная проблема для обеих сторон хозяйственного партнерства в России заключается в том, что функции по управлению ГЧП не закреплены в положениях (уставах), отсутствует регламентация этой деятельности.

3.2. Управление ГЧП в России

Формирование системы управления ГЧП в современной России началось в 2004 г. В июне 2004 г. при Председателе Правительства РФ был создан Совет по конкурентоспособности. Одна из его задач состояла в «обеспечении взаимодействия органов исполнительной власти с предпринимательским сообществом» [34] . В состав совета вошли 45 человек: министры федерального Правительства, руководители Банка России, бизнесмены, представители науки. 1 октября 2004 г. этот совет, а затем 7 октября и Правительство РФ впервые рассматривали вопросы государственно-частного партнерства на транспортном комплексе.

В соответствии с принятыми решениями в министерствах и ведомствах начали формироваться консультативные органы ГЧП. Были созданы экспертные советы по государственно-частному партнерству при министерствах транспорта, экономического развития, регионального развития, культуры и массовых коммуникаций, а также при Морской коллегии. Через них, в частности, проходят утверждение проекты, претендующие на получение средств Инвестиционного фонда РФ.

Одним из основных инструментов управления и координации деятельности по развитию ГЧП на федеральном и региональном уровнях призваны стать ведомственные, региональные и отраслевые планы ГЧП. Необходимость разработки ведомственных планов на 2007–2008 гг. определена специальным поручением Правительства.

Для особых экономических зон, Инвестиционного фонда РФ созданы свои системы управления. Рассмотрим, как осуществляется управление средствами Инвестиционного фонда.