Государственно-частное партнерство: теория и практика

В США существует несколько программ по развитию коммунального и городского хозяйства с финансированием из бюджетных и частных источников на партнерской основе. Так, по программе стимулирования городского развития (Urban development action grants) государственные средства в виде дотаций и субсидий выделяются на восстановление деловой активности в депрессивных городских районах, строительство здесь промышленных объектов, жилья, инфраструктурных сооружений.

Эта программа учитывает интересы не только местных органов власти, но и частных предпринимателей, создает благоприятные условия для расширения их инвестиционной деятельности. Предоставление субсидий по данной программе осуществляется на конкурсной основе. Основными критериями выбора населенных пунктов для субсидирования выступают: возраст жилых строений, темпы роста населения, средний доход на душу населения, уровень бедности, рост безработицы и замедление темпов роста занятости населения. Российский Фонд содействия реформированию ЖКХ, который начал действовать в 2008 г., во многом является аналогом американской программы стимулирования городского развития.

Число проектов ГЧП в коммунальном хозяйстве США постоянно увеличивается. Если в секторе водоснабжения в 1997 г. было 400 таких партнерств, то к 2003 г. их число возросло до 1100.

Традиционно наиболее распространенным способом реализации ГЧП в США является сдача муниципальных предприятий в аренду частным компаниям. Другой формой партнерства выступает заключение соглашений по предоставлению услуг.

При передаче объектов муниципальной собственности частным компаниям на условиях ГЧП местные органы власти получают возможность привлекать частных инвесторов различными льготами, в том числе налоговыми, ускоренной амортизацией, льготными кредитами на инвестиции, модернизацию и т.д. Принятый в 1984 г. Закон США «О налоговой реформе» несколько ограничил, но не отменил полностью такого рода льготы частным компаниям – операторам государственной и муниципальной собственности.

Согласно данному Закону у частных фирм остается право получения различных налоговых льгот при заключении с муниципалитетами договоров в рамках контрактов ГЧП. Особенно это касается соглашений по предоставлению услуг, аренды муниципального имущества и т.д.

При принятии стратегического решения о начале ГЧП в коммунальной сфере государство руководствуется тем, что частные фирмы затрачивают меньше времени и средств на проектирование и строительство одного и того же объекта сферы коммунальных услуг, чем государственные предприятия. Часто выигрыш составляет 15–20%.

Европейский Союз

Активным и последовательным сторонником передачи частным компаниям объектов госсобственности и прав на предоставление общественных услуг выступает Европейский Союз и его члены – Великобритания, Швеция, Ирландия. Они первыми в Европе стали создавать законодательную базу и органы управления ГЧП.

Нормотворческую активность в вопросах ГЧП проявили и руководящие органы Европейского Союза. В 1992 г. появилась первая директива ЕС, в которой формулировались правила и процедуры предоставления контрактов частным компаниям в сфере общественных услуг [64] . В 1993 г. были опубликованы еще три директивы ЕС, связанные с предоставлением прав частному сектору в отдельных отраслях, составлявших государственную монополию [65] . Часть вопросов, касающихся ГЧП, затрагивалась в нормативных актах ЕС по либерализации отраслевых рынков: электроэнергии, газа, железных дорог [66] . Наконец, в апреле 2004 г. была выпущена Зеленая книга «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям» [67] .

Причинами такого внимания правительств стран ЕС к ГЧП явились прежде всего либерализация экономики и требование расширения конкуренции на уровне муниципальных услуг, а также допуск иностранных компаний на национальные рынки общественных услуг, необходимость сокращения бюджетных расходов, недостаточное качество государственной инфраструктуры и услуг, передача полномочий с федерального и национального уровней на местный.

Из всех европейских государств, вступивших на путь ГЧП, наиболее серьезных успехов достигла Великобритания. Эта страна может служить примером и ориентиром для Российской Федерации в использовании механизмов ГЧП в социальной сфере и инфраструктуре.

Так, по состоянию на 1 января 2009 г. в Великобритании реализуется свыше 540 контрактов с частным сектором, общий объем инвестиций которых – 50 млрд ф. ст. В числе объектов общественной собственности Великобритании, находящихся в режиме ГЧП, – 77 больничных комплексов, 94 образовательных проекта, включающих более 800 школ, 43 транспортных объекта, более 300 объектов в сфере других общественных услуг (индустрия отдыха и развлечений, культура, жилье, утилизация бытовых отходов, оборона). Продолжительность контракта обычно составляет 25–30 лет. До 2030 г. ожидается инвестирование в такого рода проекты еще более 90 млрд ф. ст. (в ценах 2008 г.). В целом доля проектов ГЧП в общем объеме инвестиций достигает 15%.

Общественность развитых стран позитивно воспринимает отношения между государством и бизнесом в социальных проектах ГЧП. Так, 96% объектов ГЧП в Великобритании расцениваются по качеству функционирования как отличные, хорошие и удовлетворительные [68] . В докладе казначейства Великобритании в ноябре 2008 г. отмечалось: «Правительство остается строго ориентированным на получение позитивного эффекта от участия частного сектора и оценивает объем сделок по проектам ГЧП в 21,3 млрд ф. ст. уже в ближайшие годы [69] . Для поддержки проектов ГЧП кредитными ресурсами в условиях кризиса (объем – 2 млрд ф. ст.) и выполнения в полном объеме и в установленные сроки контрактных условий в структуре казначейства в марте 2009 г. было создано специальное кредитное подразделение (Credit Unit). Общую координацию работ по ГЧП осуществляют Partnerships UK (организация, контролируемая казначейством) и отраслевые центры ГЧП в отраслевых министерствах и регионах.

В других странах ЕС наблюдаются в основном сходные процессы развития ГЧП, но несколько менее интенсивные и отмеченные своими национальными особенностями.

Во Франции и общественное мнение, и власти с долей скептицизма относятся к участию частных компаний в предоставлении общественных услуг. Между тем ГЧП распространено достаточно широко, поскольку давление Брюсселя и успехи, достигнутые ГЧП в соседних странах, с одной стороны, и собственные инфраструктурные проблемы – с другой, заста вили правительство Франции заняться этим новым институтом. Тем более что в этой стране партнерство имеет многовековые традиции, так как первые концессии частным компаниям выдавались еще в начале XIX в.

Наиболее сильные позиции во французской экономике ГЧП занимает в сфере автомобильных дорог, коммунальном хозяйстве, энергетике. В 2002 г. началось изменение французского законодательства в направлении легитимизации допуска бизнеса в такой сектор, как строительство общественных зданий: полицейских участков, судов и тюрем. Министерство финансов создало специальную группу специалистов для решения задач ГЧП – Mission d’Appui а la Realisation des Contrats de Partenariat Public-Prive (MAPPP).