Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Федерализм – своеобразная форма государственного устройства, элементы которой начали прослеживаться с начала второго тысячелетия до нашей эры и которая получила современные очертания с конца XVIII в. До настоящего времени единых базовых принципов федерализма не существует. Они не зафиксированы ни в одном межгосударственном акте (что было сделано, например, применительно к низовому звену территориального устройства государства в «Европейской хартии местного самоуправления»), и в различных государствах, считающих себя федеральными, имеют множество разночтений. В связи с этим уместнее говорить не о принципах, а о типичных признаках федерализма; главным из них является разделение властей по уровням государственно-территориального устройства страны при верховенстве центральной (она же – общегосударственная) власти. Кодовое слово большинства федераций – «союз» («United», «Union»). Обычно считают федеративной такую союзную государственно-территориальную организацию, которая состоит из государственных образований, сформирована на основе согласия (иногда – договора) и функционирует благодаря общему признанию целостности государственной власти при вертикальном распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями (субъектами) с сохранением абсолютного верховенства федерации.

Территориальная децентрализация власти в федеративных государствах может дать множество выгод в политическом, социальном и финансово-экономическом отношении. Во многих случаях территориальная децентрализация в форме федерации была (или осталась) самой существенной альтернативой дезинтеграции, политическому распаду страны. В то же время федеративная организация предполагает и весьма высокий уровень управления на всех уровнях территориального устройства любой страны.

В настоящее время каждое десятое государство мира считает себя федеративным и номинально закрепляет соответствующее определение в высших законодательных актах. Эти государства различаются в пространственном, экономическом и территориальном отношении в десятки и сотни раз (можно сравнить, например, Индию и Объединенные Арабские Эмираты (ОАЕ)). Федерации различаются и структурно; феноменально устроена, например, Россия с ее «сложносоставными» субъектами федерации. Большинство федераций самоорганизовывались как союзы (США, Канада, Мексика, ОАЭ, ФРГ, Бельгия, Австрия, Швейцария, Танзания и др.). В ряде случаев федерации сформированы под воздействием внешних сил (например, Индия в 1956 г., Нигерия в 1964 г. или федерация Босния и Герцеговина, созданная на военной базе в Дейтене в 1995 г.). Процессы формирования федерации не всегда воспринимаются всем населением как абсолютное благо. Так, Конституция РФ 1993 г. была поддержана лишь 58,4% проголосовавшего населения и не была поддержана большинством населения в 24 субъектах Российской Федерации; до сих пор Бавария (находящаяся в составе ФРГ) не ратифицировала Конституцию ФРГ 1949 г. и т. д. Следует отметить, что существует ряд «неявных» федераций, к числу которых относят Испанию, Шри-Ланку и ряд других государств.

Федерализм согласно методологии политических наук представляет собой систему власти, конституционно разделенную между центральным и субнациональными правительствами. В соответствии с данным определением основной характеристикой федерализма является разделение политической власти между субъектами (участниками) федерации и федеральным (центральным) правительством. Каждый уровень власти имеет права и обязанности в предписанных ему сферах.

Следуя политологическому определению, конфедерация и унитарное государство также могут рассматриваться как крайние проявления федерации. Основной характеристикой конфедерации является то, что объединенные в ней государства обладают всей полнотой власти, в то время как центральная власть лишь исполняет их волю. В унитарном государстве центральное правительство имеет полный суверенитет власти, а субнациональные правительства находятся в прямой зависимости от воли центра. Таким образом, федерация находится между конфедерацией и унитарным государством. В соответствии с определением федерации можно заключить, что федерация модифицирует, а затем соединяет наилучшие характеристики двух других систем государственного устройства.

Федеративная система объединяет государства, которые остаются конфедеративно независимыми в одних сферах экономической и политической деятельности, с суверенитетом центральной власти в других сферах. Подобная комбинация и получила название федерации.

К. Веар определял федерализм как метод разделения власти, при котором центральное и региональные правительства являются функционально независимыми в одних сферах и координирующими свои действия в других. Именно К. Веар предложил ряд характеристик, которыми должна обладать политическая система, претендующая квалифицироваться как федеративная. На первое место выходит конституционное закрепление автономии различных уровней правительства.