Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Введение в 1993 г. налога на недвижимость обусловило более широкую финансовую самостоятельность местным органам власти за счет реализации одного из принципов, заложенных в основу Закона от 08.06.1990 № 142 «О реформе местных органов власти» и направленных на расширение их самостоятельности. В соответствии с этим законом было опубликовано постановление от 30.12.1992 № 504, призванное реализовать на деле новую систему государственных финансовых перечислений местным органам власти, в соответствии с которой государственные трансферты перестали быть основным источником финансового обеспечения местных органов власти. С принятием этого постановления соотношение между собственными финансовыми ресурсами и государственными трансфертами в местные бюджеты изменилось: размеры собственных ресурсов значительно превысили размеры трансфертов благодаря поступлениям от муниципального налога на недвижимость.

Государственные перечисления должны быть направлены исключительно на финансирование необходимых услуг на уровне нормированного минимума, который в настоящее время отражает их единую форму предоставления на всей территории. Эта концепция постоянно меняется и является объектом дискуссий, требующих учитывать тот факт, что некоторые местные органы власти вынуждены предоставлять различные виды услуг в силу так называемого эффекта привлекательности. Однако стоимость всех этих услуг не может быть полностью компенсирована. Для выделения трансфертов используют следующие параметры: численность населения, площадь территории и социально-экономические условия, причем основным критерием остается численность населения. В настоящее время местными органами власти ведется дискуссия о том, чтобы придать больший вес такому параметру, как площадь территории; активнее всего в ней участвуют наименее населенные территориальные образования.

Постановление от 30.12.1992 № 504 делит все государственные финансовые перечисления на две большие категории: предназначенные для финансирования текущих и капитальных расходов. В настоящей работе не рассматриваются государственные трансферты на инвестиции, можно лишь отметить, что прежняя государственная распределительная система основывалась главным образом на субсидии, покрывавшей затраты на займы, которая впоследствии заменена на отчисления в инвестиционный бюджет, размер которого был значительно сокращен. Специальные отчисления на инвестиции некоторым местным органам власти осуществляются и сейчас, но лишь в том случае, если муниципальные образования находятся в особо тяжелом положении или должны быть распущены в связи с коррупцией в муниципальных советах.

После проведения реформы, начатой в соответствии с постановлением от 30.12.1992 № 504, различают три типа финансовых отчислений, существующих в современной системе, призванной финансировать текущие расходы:

1) обычный фонд;

2) консолидированный фонд;

3) фонд выравнивания разницы в местных налоговых ресурсах.

Обычный фонд образуют средства существовавшего прежде обычного фонда, уменьшенные на средства от муниципального налога на недвижимость по обязательной минимальной базовой ставке 0,004, и плюс средства существовавшего прежде фонда выравнивания[113] . Консолидированный фонд содержит отчисления на оплату некоторых специфических расходов, связанных с содержанием персонала. Фонд выравнивания разницы в местных налоговых ресурсах вводит новую систему выравнивания, которая будет рассмотрена ниже. Таким образом, существующий в настоящее время обычный фонд поглотил существовавший прежде фонд выравнивания.

Потребность в системе выравнивания появилась еще в 1978 г., когда прежняя система предоставления ежегодной ссуды на компенсацию дефицита местных бюджетов была отменена. На смену системе государственных безвозмездных перечислений, которые выделялись муниципальным образованиям с текущими расходами на душу населения ниже среднего показателя по стране, пришла система, основанная на коэффициентах, относящихся к численности населения, а уже затем была принята система, учитывающая численность населения и уровень услуг на основании установленных для каждого муниципального образования соответствующих параметров. Следует заметить, что появившиеся ресурсы должны распределяться на основании нового критерия, исключая исторически причитающуюся муниципальным образованиям сумму.

Существовавший прежде фонд выравнивания, вошедший в нынешний обычный фонд, был призван уравнять финансовую помощь, которая выделялась органам местного самоуправления, принадлежавшим к различным демографическим категориям. Эта система эффективно работала, уравновешивая перепады сумм на душу населения. Однако существенные различия оставались, в частности, в пределах демографических категорий.