Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт – разница между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) – по государственным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга.

Доходы, полученные от размещения государственных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного долга в текущем году.

Погашение основной суммы долга России, возникшего из государственных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Федеральный закон Российской Федерации «О федеральном бюджете» на соответствующий год– документ, в котором указывается полный постатейный перечень источников поступления финансовых средств, перечень выплат по внутренним и внешним долговым обязательствам Правительства, а также устанавливаются программы государственных внутренних и внешних заимствований России.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Однако, по сути единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.

В первую очередь, существенным недостатком управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового регулирования остается порядок проведения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков – агентов эмитента государственных долговых обязательств.

Государственные займы до недавнего времени осуществлялись не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также и с целью «подгонки» государственной финансовой отчетности под требования МВФ (осуществлялось на протяжении пяти лет с 1994 по 1998 год). Начиная с 1999 года государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, когда это прямая обязанность Банка России. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики.

Необходимо отметить, что одним из стимулов масштабного выхода инвесторов из рублевых финансовых инструментов в виде государственных долговых обязательств ГКО и ОФЗ в августе 1998 года явилось отсутствие должной координации в действиях Правительства и Банка России в проведении адекватной политики государственных заимствований на внутреннем рынке, а также процентной и валютной политики.

В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации текущей долговой, валютной и денежно-кредитной политики до сих пор законодательно не определен. В данной связи необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику.

Поскольку денежно-кредитные операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства в ликвидных средствах.