Но уже вскоре стало ясно, что западные державы отнюдь не намерены поддерживать военные начинания - наоборот, они всеми силами препятствовали возникновению новых и сохранению прежних белых формирований. И уж тем более не намеревались ссориться с Советами прибалты, трясущиеся над мирными договорами с большевиками и наивно уверовавшие в обеспечение таким образом своего суверенитета. Поэтому вскоре борьба перешла к подпольным формам это облегчалось тем, что у эмигрантов остались в России знакомые, друзья, единомышленники, а граница еще не стала "железным занавесом", позволяя поддерживать связь с ними.
Особую активность в данный период проявил Савинков, создавший "Русский политический комитет" в Варшаве. Как он вспоминал впоследствии: "Мысль моя была такова, чтобы попытаться придать более или менее организованную форму зеленому движению, попытаться вызвать большое массовое крестьянское восстание, посылать в Россию людей именно с этими задачами".
Он организовал "Информационное бюро" для связи между собой разрозненных очагов и отрядов "зеленых". Была разработана структура волостных, уездных и губернских руководителей, каждый из которых имел бы свои формирования. Засылалась агентура, которая сумела закрепиться в Москве, Чернигове, Харькове, Киеве, Курске, проникла в командование Красной Армии. Можно отметить, что в принципе, направление было выбрано правильно в конечном итоге, одной из основных причин быстрого подавления зеленого движения, в количественном отношении значительно превосходившего белогвардейцев, было как раз отсутствие серьезной организации. Каждый отряд действовал сам по себе, и даже в главных очагах сопротивления, таких как "антоновщина", "махновщина", Западно-Сибирское восстание, общая организация не выходила за пределы нескольких губерний.
Летом 1921 г. Савинков созвал совещание своих единомышленников, на котором было объявлено о создании "Народного Союза Защиты Родины и Свободы" (НСЗРиС). Предполагалось действовать в контакте с правительствами Франции и Польши. Программа Союза отмежевалась от белогвардейцев и провозглашала борьбу за "третью, новую Россию" - т. е. с ориентацией на "зеленых". При этом отвергалась возможность соглашения с "Врангелями прошедшего, настоящего и будущего". Вероятно, как хитрый и достаточно беспринципный политик, Савинков учел напряженные отношения, сложившиеся к этому времени у Врангеля с французами, добивающимися роспуска его армии, и счел за лучшее отмежеваться от генерала, рассчитывая на более благосклонное отношение Запада. Но наверняка сыграла роль и непопулярность белогвардейцев в Белоруссии и западных областях России, где о них знали только из советской и польской пропаганды. Собственную формулу успеха Савинков составил из трех слагаемых - "крестьянство, плюс авторитетный вождь, плюс иностранная помощь".
Но во второй половине 1921 г. массовое крестьянское движение быстро пошло на спад в результате жесточайшего подавления и катастрофического голода. А разрозненные зеленые отряды, продолжавшие укрываться в лесах и горах, уже не представляли реальной угрозы большевистскому режиму. Туго оказалось и с иностранной помощью. Савинков обращался к У. Черчиллю, военному министру Польши К. Соснковскому, доказывая, что его организация представляет "единственную реальную антибольшевистскую силу, не сложившую до сих пор оружия". Большую помощь в наведении полезных контактов оказал симпатизировавший Савинкову британский "суперагент" Сидней Рейли, такой же авантюрист по натуре и бескомпромиссный враг красных. Он хлопотал в Англии, Америке, достиг успеха в переговорах с видным. политическим деятелем Чехословакии доктором Крамаржем, пытался связаться с Муссолини. Тем не менее, результаты были мизерными, и НСЗРиС едва удавалось сводить концы с концами.