В 810 году канцлерам (или архивариусам — куродо) была поручена обязанность собирать и сохранять секретные архивы и различные императорские указы, для того чтобы не утрачивать память о них. Из этой среды (куродо) назначались члены великого совета дайдзёкаяна, и постепенно их власть крайне расширилась. В 820 году в каждую область были направлены представители правительства (кебииси и кагэюси), которым вменялось в обязанность принимать любые меры в соответствии с общими законами, в особенности в вопросах, связанных с деятельностью полиции и финансами.
В конце концов главной целью двора, недавно обосновавшегося в Хэйане, стала борьба за расширение пределов государства, озаренного императорским присутствием. Экспансия открыто проявляется с середины VII века (археологические свидетельства — могильные курганы на востоке страны) и завершается к середине IX века, когда императорские войска доходят до Муцу.[14] Император создал регулярную армию, которая состояла из сыновей глав префектур, — так называемые отряды «солдат-земледельцев» (тэндэй), которых отправляли на жительство в пограничные области империи и которые, в зависимости от обстоятельств, должны были держать в руках саблю или мотыгу. Они были обязаны служить в пограничных областях по крайней мере 60 дней в году. Многие из них пустили корни там, куда были отправлены на службу. Так появлялись «военные дома» (бую), которые впоследствии стали играть важную роль. Их обязанностью было давать отпор варварам (эдзо),[15] то есть жителям северных окраинных областей архипелага, которые находились чуть ли не на доисторической стадии развития и для которых воздействие со стороны континента все еще ограничивалось некоторыми изменениями в формах или декоре керамики. Император Камму возобновил завоевательную политику с 780 года, собрал многочисленную армию из сорока тысяч человек, во главе которой он поставил Саканоуэ-но Тамурамаро, получившего в 797 году титул «главнокомандующий против варваров» (сэйи-тай-сёгун), титул, который с XIII столетия носили полководцы, наделенные всей полнотой военной и административной власти. Важная кампания Тамурамаро была завершена уже в царствование императора Сага (809–823), в кампанию Бунья-но Ватамаро. В 811 году северо-восток был полностью умиротворен.
В связи с Хоккайдо, природные и климатические условия которого значительно отличаются от условий на других островах, Япония осознала свое политическое единство, когда казалось, что за императорскими эдиктами, воспринимаемыми как добавление (рёге-но-кан) к непререкаемым кодексам прошлого, утверждалась лишь иллюзия централизованного государства, построенного по китайскому образцу. На самом деле все значительно изменилось. Эпоха более не благоприятствовала (если она вообще когда-то была для этого благоприятной) жестким системам правления. Практические реалии и бурное развитие страны, стремившейся расширить свою территорию, противостояли жесткой структурированности, которой не могло быть и на континенте, то есть на территории и более обширной, и более заселенной, и гораздо раньше приобщившейся к культуре. Тяжесть страны болот, столь близко находившихся от небольшого, предельно утонченного двора Киото, гораздо более склонного к созерцательным играм, чем к совершенствованию управления, становилась все более весомой. В еще почти не освоенных провинциях на небольших равнинах, на земле, недавно распаханной под рисовые поля (сикундэн), зарождалась автономная жизнь поместий.
Юридическое положение земель, оказавшееся на протяжении веков достаточно сложным, стало еще более неопределенным. Эпоха Хэйан, таким образом, столкнулась с поземельными структурами, которые сопротивлялись централизации. Кроме рисовых полей, распределенных по семьям в соответствии с количеством едоков (кабундэн), теперь появились сикундэн, первоначально предоставлявшиеся в пользование трем поколениям людей, поступивших на службу. Затем они передавались им в полную собственность. С этик земель мог взиматься налог, равный тому, которым облагались владения родственников императора и знати (иден), а также земли, предназначенные в награду за преданность (кёдэн) или высокие заслуги (сидэн). Другие земли, площадь которых возрастала, пользовались налоговым иммунитетом, и контроль центральной власти ослабевал именно за этими землями. За пределами личных владений императорского дома и правительства (тюкусидэн), весьма немногочисленных в начале эпохи Хэйан, но постепенно увеличивающихся, имелись владения синтоистских монастырей (синдэн) и их храмов (дзидэн). Эти земли дарились или передавались храмам верующими, которые тем самым вступали под покровительство монастырей. Самая большая опасность угрожала землям, предназначенным для вознаграждения должностных лиц, которые стремились превратить их в свою собственность.