Иной путь

Дело, видимо, в том, что на протяжении многих лет правовая система не позволяла проявляться громадной энергии и предпринимательскому таланту легальных и внелегальных предпринимателей. Похоже, что система создана для взаимодействия лишь с очень малым количеством заинтересованных групп, а не с предпринимателями в целом. Официальное признание перевозчиков рассматривается не как право, а как привилегия, даруемая в обмен на принятие политического вмешательства и многочисленных тягот, включая контроль платы за проезд.

Такая ситуация полностью изменила поведение водителей транспорта и переместила конкуренцию в области транспортных услуг со стоимости и качества на безопасность. Вместо снижения цен на билеты и повышения качества и комфорта, многие годы методами конкуренции были уменьшение безопасности и уплата взяток чиновникам. Одной из многих привилегий, полученных в обмен на подчинение правительственному контролю, было ослабление требований к безопасности со стороны властей. Когда правительство постановило, что водители автобусов должны платить лишь 10 % суммы штрафов, налагаемых полицией, или когда оно запретило полиции задерживать автобусы при почти любых нарушениях правил движения, оно в действительности снизило стимулы к безопасному поведению.

Попытки судов косвенно наказывать нарушение правил безопасности через предъявление гражданских исков были сорваны тем же самым путем. Законодательство четко определяет контрактную ответственность, а именно ответственность водителя транспортного средства за его пассажиров, и внеконтрактную ответственность, т. е. ответственность водителя перед остальными участниками уличного движения. Однако юридические процедуры настолько запутанны, а наказания столь смехотворны, что затраты на привлечение водителя к суду намного превышают получаемые выгоды. Другими словами, система такова, что государству проще установить детальный контроль над транспортными услугами, чем создать надлежащую инфраструктуру как для пассажиров, так и для других участников дорожного движения.

Все вышеописанное сделало систему перевозок в Перу одной из самых опасных в мире, гораздо опаснее, чем в крупных городах Европы. В дорожных происшествиях в Перу гибнет в 11 раз больше людей, чем в ФРГ, и в 19 раз больше, чем в Великобритании. В 1984 году одна авария со смертельным исходом приходилась в Лиме на 260 автомашин, в ФРГ — на 2183 и в Англии — на каждые 3729 автомашин. Эти потрясающие цифры характеризуют еще и величину материальных потерь общества, которая составила в 1984 г. 9,15 млн. долл. Такую цену перуанское общество вынуждено платить, поскольку целью государственных расходов является политический контроль над водителями, а не технический контроль над транспортными средствами. Сложившаяся ситуация привела к крушению надежд и огромному разочарованию тысяч индивидуальных водителей, которые благодаря только своему труду и сбережениям обеспечивали 91 % массовых перевозок.

Эти проблемы могут навести на мысль, что внелегальный транспорт должен быть полностью заменен общественными транспортными корпорациями, нацеленными на соблюдение стандартов безопасности и качества. Но такое решение потребовало бы грандиозных затрат. Институт подсчитал, что если бы государство решилось исключить или запретить внелегальный транспорт, то лишь 9 из каждых 100 машин общественного пользования смогли бы выйти на линию и обслужить лишь 21 % тех, кто ежедневно пользуется этой услугой. Резкое сокращение городских пассажирских перевозок очень тяжело ударило бы по беднейшим слоям населения. В некоторых внелегальных поселениях практически замерло бы движение.

Чтобы заменить внелегальный парк автобусов государству в 1984 г. пришлось бы выложить 620 млн. долл. — 41,2 % всех государственных инвестиций в стране. Плюс ежегодное инвестирование в среднем еще 49 млн. долл., чтобы удовлетворять рост спроса на транспорт. При сохранении существующей платы за проезд это потеря 93 млн. долл. в год. Короче говоря, инвестиции для замены внелегалов увеличили бы и без того огромный бюджетный дефицит еще на 7,2 %. И это без учета соответствующей инфраструктуры (заправочные станции, ремонтные мастерские и т. д.), которая потребовала бы не менее 400 млн. долл.

Остаются нерассмотренными еще несколько вопросов. Почему водители-внелегалы не могли получить законный статус без нарушения закона? Почему они получили лишь фактическое признание, но так никогда и не обрели вполне законного положения, которое обеспечивало бы им надежную независимость, хотя их деятельность в точности отвечала целям государства? Почему, когда они добились некоторой легализации, это привело их к банкротству? Почему перуанское общество не смогло определить истинные причины хаоса в транспортной системе и вместо этого принялось осуждать водителей-внелегалов? Мы убеждены, что эти проблемы порождены правовой системой Перу, рассмотрению которой и посвящаются следующие главы.

Глава 5. Издержки и значение закона