Иной путь

Запрет на создание новых поселений имел целью вбить клин между старыми и новыми внелегалами. Предполагалось, что в противном случае признание и льготы для существующих поселенцев могут послужить мощным стимулом к росту числа новых захватов. Но наивно было думать, что принятый Закон сможет изменить тенденцию: ведь для нелегалов он означал, что в долгосрочной перспективе власти готовы признать свершившиеся факты и узаконить внелегальный сектор.

Избирательные компании 1962 и 1963 гг. создали новые проблемы. Различные политические партии пообещали аграрную реформу, чем вызвали волну захватов земли крестьянами. Сходным был эффект и в городах, где нелегалы уже научились использовать выгодные политические обстоятельства. Поскольку Закон 13517 в основном был нацелен на уменьшение издержек по внелегальному приобретению собственности и сохранил прежнюю величину издержек для легального приобретения, захваты продолжались. Многие арендаторы во внутренних районах города, надеясь, что трущобы могут быть классифицированы как окраинные кварталы, начали устраивать беспорядки. Военные, ненадолго захватившие власть (1962--1963 гг.), очевидно, расценили это гражданское неповиновение как резкую радикализацию городских низов: 47% захватов в этот краткий переходный период закончились изгнанием захватчиков.

Большие надежды на либерализацию государства возникли с приходом к власти в 1963 г. Фернандо Белонде. Новое правительство, однако, взялось проводить в жизнь Закон 13517 и начало широкомасштабную программу строительства муниципального жилья, поскольку стало уже ясно, что проблема не может быть разрешена простым запрещением новых захватов. Но программа муниципального строительства развивалась не слишком успешно: за все годы по ней было построено не более 16% от того, что строили нелегально. Вдобавок, качество жилья по этой программе никогда полностью не удовлетворяло потребностей новых жителей Лимы: например, здесь предусматривалось предоставление по 18 м2 на человека, тогда как во внелегальном секторе -- примерно по 25 м2 на человека. Возможно, наиболее важным следствием законного признания было не столько создание нового порядка вещей, сколько появление новых стимулов и надежды на получение защищенного законом жилища в городах. К 1968 г., когда военные сместили президента Белонде, рост Лимы уже целиком определялся нелегалами: из каждых 100 домов, построенных в том году, только 43 были делом рук легальных застройщиков.

Конфронтация с правительством

Пятая стадия была отмечена политической победой нелегалов в первом массовом столкновении с государством.

К тому времени, когда революционное Правительство вооруженных сил под руководством (1968--1975 гг.) генерала Хуана Веласко Альварадо взяло власть, недовольство приобрело массовый характер. Слишком много обещаний не выполнило предыдущее правительство. Жители уже созданных внелегальных поселений, ожидавшие ощутимой правительственной помощи, обнаружили, что помощь эта минимальна; захваты продолжались с неизбежными жертвами и насилием. Владельцы собственности обнаружили, что захватчиков нельзя остановить силой закона. Политики и чиновники убедились в неадекватности своих усилий. В конце концов, интеллектуалы заявили, что суть проблемы в отсутствии структурных реформ, но не смогли определить их содержание.

Военные же решили взять быка за рога. Объединившись с группой социалистических интеллектуалов, они непосредственно включились в организацию внелегальных поселений, чего до них не делало еще ни одно правительство. Они попытались навязать нелегалам другую стандартную модель в качестве условия получения государственной помощи. Эта модель, названная "квартальной организацией", создавала механизм прямого государственного управления жителями поселений посредством предоставления им технической помощи.

Однако ограничить жителей поселений рамками жесткой системы оказалось невозможным, поскольку их сообщество было более сложным и динамичным, чем могли себе представить правительственные чиновники. Начать хотя бы с того, что нелегалы строили жилье значительно быстрее, чем это делалось в легальном секторе.

Было принято строить над домом второй этаж, чтобы сдавать его в аренду, хотя это и не разрешалось законом. Дома в старых поселениях продавались, невзирая на правительственный запрет. Люди объединялись для строительства дорог, тротуаров и получения услуг. По всему городу широко распространились внелегальные торговля, производство, транспорт. Уже нельзя было откладывать в долгий ящик решение проблем нарождающейся рыночной экономики, возникавшей несмотря на многочисленные препятствия со стороны государства. Усилия правительства привели к дополнительному росту напряженности, предвещавшей дальнейшую конфронтацию.