Иной путь

Будучи, однако, единственной альтернативой легальным предприятиям, теневая деятельность распространилась очень быстро. Хекшер цитирует комментарий Оливера Голдсмита, сделанный им в 1762 г.: "Мало найдется англичан, которые бы ежедневно в течение всей жизни не нарушали безнаказанно каких-либо законов ... и только развращенные и продажные пытались добиться исполнения этих законов" [Heckscher, Mercantilism, vol. 1, p. 323]. Два французских декрета, также цитируемых Хекшером, признают, что одной из причин невыполнения технических требований при производстве продукции была неграмотность работников. Они не могли выполнить даже простейшего требования закона, -- производители тканей должны помещать свое имя на передней части изделия. Но хотя многие из этих рабочих не умели ни читать, ни писать, они работали эффективно. Адам Смит писал: "если вы хотите, чтобы ваша работа была выполнена пристойно, ее следует заказывать на окраинах <во/>поселениях>, где работники, не имея исключительных привилегий, полагаются только на свой характер <репутацию>, а затем вы должны контрабандой <чтобы/>видели власти> доставить готовую работу в город" [Ibid., р. 241. Слова в скобках принадлежат Де Сото].

Между властями и мелкими предпринимателями такого рода постоянно случались стычки. В преамбулах к законам и указам этого периода часто упоминаются неисполнения и нарушения. Согласно Хекшеру, чтобы защитить производителей шерсти, в Англии в 1700 г. был принят закон, запрещавший импорт ситцев из Индии. Невзирая на запрет, предприимчивые английские производители наладили изготовление таких тканей, умело используя исключения и лазейки в законе. Один из путей обойти запрет на производство ситца состоял в использовании бумазеи -- английского ситца с льняной основой. Как мы видим, новые производители постепенно развивали промышленные производства, вынуждая устоявшиеся предприятия либо изменяться в соответствии с требованиями времени, либо сходить со сцены. В Испании теневики также подвергались преследованиям и наказаниям. В 1549 г. император Карл I издал ряд указов. Одно из наказаний, предусмотренное в двадцати пяти законах, заключалось в обрезании кромки у готовой ткани, чтобы внелегалы не могли ее продать, не объяснив покупателю, почему инспектор изуродовал материю.

Столкновения между государством и внелегалами не ограничивались нарушением законов. Давление государства было сильным и (по крайней мере во Франции) чрезвычайно жестоким. В текстильной промышленности всевозможные запреты и ограничения в середине ХУШ в. были многочисленны и суровы. Законы запрещали французам производить, импортировать или продавать набивные ситцы, а диапазон наказаний простирался от каторжных работ и заключения в тюрьму до смертной казни. Однако внелегалов это не сдержало. По оценкам Хекшера, более 16 тыс. контрабандистов и подпольных производителей были казнены французскими властями по закону, запрещавшему нелегальное производство и импорт набивных ситцев, не говоря уже о гораздо большем количестве людей, сосланных на галеры или наказанных другими способами. Хекшер упоминает также, что однажды в Валенсии 77 внелегалов были приговорены к повешению, 58 -- к колесованию, 631 -- к ссылке на галеры, один освобожден и ни один не помилован.

Как считают Экелунд и Толлисон, столь жесткое преследование внелегалов объяснялось не только стремлением защитить существующие производства, но и тем, что новая технология производства многоцветных ситцев затрудняла сбор налогов [Ekelund and Tollison, Mercantilism as a Rent Seeking Society]. Было весьма просто выявить производителей одноцветных тканей и проверить, как они платят налоги, а многоцветность ситцев затрудняла поиск производителей. Фискальное рвение -- одна из главных традиционных черт меркантилизма.

В борьбе с нарушителями закона государство пыталось опереться на гильдии. Но вместо того, чтобы скорректировать законы и легализовать теневиков, власти ужесточали законы, из-за чего желавшие включиться во внелегальную деятельность или продолжить ее вынуждены были мигрировать в пригороды -- внелегальные поселения того времени. Когда в 1563 г. Английский свод законов о мастерах и подмастерьях определил уровни заработной платы, подлежавшие ежегодному пересмотру с учетом цен на предметы первой необходимости, многие теневики двинулись в провинциальные города или принялись создавать новые пригороды (внелегальные поселения), где государственный контроль был не столь строг или вовсе отсутствовал. Таким образом, теневики избегали и вмешательства гильдий, чья юрисдикция охватывала только города.

С течением времени внелегальная конкуренция ужесточилась настолько, что у легальных производителей не оставалось иного выхода, как передавать по субконтрактам часть производства в пригородные мастерские. Это еще сузило налоговую базу, из-за чего налоги, соответственно, возросли. В результате увеличилась безработица и начались волнения, а кроме того, усилилась миграция в пригороды и расширилась практика субконтрактных договоров с внелегалами. С уходом производителей из городов и с ростом числа внелегалов начался процесс ослабления гильдий. Некоторые внелегалы действовали столь успешно, что при помощи политического давления и взяток постепенно добились права легализоваться.

Гильдии предприняли контрнаступление. При Тюдорах было издано множество законов, запрещавших создание незаконных мастерских и служб в пригородах. Однако число теневиков и их умение действовать скрытно свели на нет все эти усилия. К значительным поражениям гильдий, зафиксированным историками, относится дело гильдии шляп и одеял в Норвиче (Англия), которая после длительной и широко освещавшейся тяжбы так и не смогла отстоять свое исключительное право на производство этих товаров [Heckscher, Mercantilism, vol.1, pp. 239--244].

Государство, как и в сегодняшнем Перу, постепенно отступало под натиском внелегалов. В Англии, где переход от меркантилистской экономики к рыночной был довольно мирным, новые законы со временем легализовали сельскую и пригородную промышленность. Власти вынуждены были признать, что многие пригороды и города созданы специально для того, чтобы избежать контроля со стороны государства и гильдий. В Швеции король Густав Адольф основал ряд городов и поселков для внелегалов и, таким образом, включил их в государственную систему.

Усилия европейских меркантилистов обуздать распространение внелегального предпринимательства оказались напрасными. В Англии государству пришлось смириться с тем, что новые производства развивались преимущественно там, где не существовало гильдий или правовых ограничений. Все понимали, что бум в хлопчатобумажной промышленности имел причиной более либеральное регулирование, чем в производстве шерстяных тканей. Делалось даже различие между предпринимательскими способностями жителей пригородов и жителей городов, где правила меркантилистская система. В 1588 г. лорд Сесил, министр королевы Елизаветы I, в своем докладе описывал жителей Галифакса, одного из новых внелегальных поселений, так: "Они превосходят остальных в политике и промышленности, умении торговать и возделывать землю, и на фоне грубости и высокомерия, царящих в их диком краю, они выделяются мудростью и зажиточностью. Они отвергают старые порядки, если узнают о новых, более удобных, они предпочитают новые обряды и не держатся за старые церемонии,,. У них есть природная страсть к изобретениям, соединенная с крепким усердием" [ Ibid., p. 244].

В те времена внелегалы строили не только новые поселения вблизи городов, но и дома в городах. В Германии, например, чтобы получить право на строительство, нужно было пройти испытание. Тем не менее, пишет Клафам, "существовали целые районы, вплотную застроенные домами, хотя в этих районах нельзя было найти никого, кто имел бы законное разрешение на право строить дома" [Clapham, Economic Development of France and Germany, pp. 323--325]. С волной миграции в городах появилась и внелегальная торговля. В Англии, как пишет Колман, десятилетия после Реставрации некоторые традиционалисты жаловались на рост числа разносчиков и уличных торговцев, на беспорядок, который они создают у магазинов, на появление новых лавочников во множестве небольших городов. Законные торговцы напрасно пытались избавиться от вновь прибывших. В Париже судебные баталии между портными и продавцами ношеной одежды продолжались более трехсот лет и не закончились даже к началу Французской революции.

Внелегалы подрывали самые основы меркантилистского порядка, поскольку были конкурентоспособны, действовали агрессивно и рассматривали власти как своих врагов. В тех странах, где государство преследовало внелегалов и объявляло незаконными, вместо того чтобы абсорбировать, прогресс замедлялся, а недовольство возрастало, результатом чего было насилие. Наиболее известные примеры -- революции во Франции и в России.

Крах гильдий и перераспределительных синдикатов

Расширение теневого сектора неизбежно ослабляло меркантилистские гильдии, основной функцией которых было ограничение доступа к законным формам предпринимательства. Колман связывает упадок гильдий с "притоком рабочей силы, изменением структуры спроса и расширением торговли; развитием новых отраслей и значительным распространением деревенской промышленности, где целые районы вырабатывали заказную продукцию из давальческого сырья" [Coleman, The Economy of England, p. 74]. Более того, в странах, сумевших мирно перейти от меркантилизма к рыночной экономике, государство лишило гильдии исключительных привилегий, когда осознало, что занятость предпочтительнее безработицы, даже если работодатель не признан гильдией. В Англии политическая нестабильность, сопровождавшая упадок меркантилизма, привела к тому, что все меньше и меньше людей обращались за разрешением к гильдиям, облегчая этим государству резкое изменение политики.

Коррупция

Подобно гильдиям, угасала и бюрократия. Хотя меркантилизм возвестил длительный период экономического роста в Европе, чрезмерность контроля означала, что ему всегда будет сопутствовать коррупция. К концу XVIII в. меркантилистский аппарат управления ослабел, а кое-где был полностью коррумпирован. Хекшер упоминает указ 1692 г., в котором говорилось, что во многих случаях инспекторы посещали мастерские только для взимания условленных взяток, а не для проверки товаров. Почти все производственные инспектора (назначенные гильдиями или государством) постоянно обвинялись в коррупции и пренебрежении своими обязанностями, что объясняли тогда отсутствием гражданской доблести и уважения к закону.

Рейд утверждает, что даже английский парламент, который в конце XVII в. также имел право выдавать разрешения на создание предприятий, брал за это взятки. Мы уже цитировали слова Оливера Голдсмита, заявившего в середине XVIII в., что никто кроме людей испорченных и продажных не пытался исполнять закон. Назначавшиеся в пригороды мировые судьи, наделенные административными функциями, не были особо заинтересованы в утверждении законов и правил, придуманных в городах и неприемлемых за их пределами. В 1601 г. спикер палаты общин сказал про мировых судей, что это "твари, которые за полдюжины цыплят готовы позабыть о целой дюжине уголовных законов". Как и ныне в Перу, тогдашние чиновники и политики искали причины недееспособности законов не в том, что это были плохие законы, а в ненадлежащем их исполнении. В памфлете 1577 г. говорилось: "Я пришел к выводу, что лучшие законы в этих условиях трудно придумать, нужно лишь исполнять имеющиеся". Возвращаясь к падению меркантилистской системы, Джозеф Рейд утверждает, что все институты меркантилизма были заражены коррупцией, которая разделила население на тех, кто мог перехитрить систему, и тех, кто не умел этого. Он считает неизбежным, что система правовых институтов, поощряющая одних людей нарушать закон и заставляющая других страдать от этого, в конце концов теряет уважение у тех, и у других. [Ответы Рейда на второй вопросник, предложенный Институтом. Машинопись, Библиотека Института; Heckscher, Mercantilism, vol. 1, pp. 247, 251.]

Волнения и насилие

В конце концов меркантилистская система вызвала заметное брожение в Европе, и прежде всего потому, что правовые институты этой системы более не соответствовали изменившейся и усложнившейся городской действительности. Негибкость меркантилистских институтов фактически исключала мигрантов из хозяйственной жизни, и они создали собственный ее вариант, добравшись до городов. Однако были и другие причины волнений. Перемещения, трудности адаптации к городской жизни, а также перенаселенность, и болезни, которые мигранты принесли с собой, усиливали брожение. Колман замечает, что уже в XVI в. в английском парламенте звучали жалобы на "бесконечных попрошаек" и на значительное увеличение числа "мошенников, бродяг и воров в городах" [Coleman, The Economy of England, pp. 18--19].

Недовольство вызывала и чрезмерная жесткость регулирования: чем больше было правил, тем больше их нарушалось и тем больше принималось новых для наказания нарушителей. Законы множились, ряды контрабандистов и фальшивомонетчиков ширились, правительство втянулось в череду жестоких репрессий. "Факт состоял в том, что это был век насилия, и преследование экономических целей требовало опоры на силу" [Wilson, Mercantilism, p. 27]. Насилие доходило до схваток на улицах. Причем различия в идеологии или принадлежность к разным структурам часто становились оправданием насилия, поскольку люди были лишены надежды, и лишь немногие -- с помощью далеко не бесспорных средств -- могли пробиться наверх.

Правительство контролировало все, поэтому все надежды возлагались именно на него. В результате сложилась типичная для меркантилистской жизни картина: когда заработки росли быстрее, чем цены на продовольствие, хозяева требовали ограничить увеличение заработной платы, а когда цены обгоняли рост заработной платы, работники требовали законов о минимуме заработной платы и потолке цен на продовольствие. Политическое давление привело к закреплению цен, доходов и заработной платы, а результатом стал такой упадок промышленного и сельскохозяйственного производства, что ни минимальные, ни максимальные цены не могли решить проблему дефицита, нехватки продуктов питания и безработицы.

В ситуации кризиса и брожений самые энергичные и уверенные в себе эмигрировали или примыкали к революционным движениям. В эпоху меркантилизма многие итальянцы, испанцы, французы и другие европейцы эмигрировали в другие страны в поисках лучшего будущего. Во Франции преследования гугенотов и теневиков из текстильной промышленности вытолкнули за пределы страны многих предпринимателей и умелых работников -- в основном в Англию и Голландию, где они добились процветания.

Уже в 1680 г. встречаются упоминания о фатализме, вызванном невозможностью достичь сколь нибудь заметного процветания: "большая часть мелких производителей считает, что никогда уже не будут стоить и 10 фунтов... и если они смогут поддерживать жизнь, работая лишь 3 дня в неделю, они никогда не станут работать 4 дня" [Coleman, The Economy of England, p. 105].

Государственная благотворительность

Раздраженные наплывом мигрантов в города и продолжением брожения, власти пытались поддерживать мир раздачей продуктов беднякам, прежде всего -- молока, зерна и супа. При этом бедняков убеждали вернуться в свои села. Когда .в 1662, 1685 и 1693 гг. английское правительство приняло многочисленные законы по этому поводу, оно поставило условием получения помощи перемещение к месту рождения или постоянного жительства. Целью было предотвратить поселение безработных в городах. Когда система оказалась неработоспособной, а людской поток по-прежнему переполнял города, в 1834 г. был принят новый Закон о бедняках, который требовал возврата городской бедноты к месту рождения, где им и окажут помощь.

Это также не сработало, потому что безработица росла, а бюрократия, 'заведовавшая помощью бедным, погрязла в коррупции и перестала функционировать. Да и деревенский люд находил все новые способы обосноваться в городах. Однако система помощи тем, кто оставался в деревне, удерживала на месте семейных и пожилых, а уходила в города в основном холостая молодежь. Таким образом, в города хлынул поток молодых, полных сил людей, которые с успехом могли стать и предпринимателями, и революционерами.

Крушение

В большинстве стран Западной Европы меркантилизм рухнул в конце XIX -- начале XX в., когда достигли предела противоречия системы, уже неспособной управлять сложным городским обществом. Развитие меркантилистского хозяйства остановилось, потому что элита предпринимательства занималась разработкой законов и правил, которые бы защищали их от конкуренции со стороны новых методов производства, а тем, кто мог бы производить больше -- мешали существовавшие законы. Предпосылками крушения стало то, что- легальные формы предпринимательства постепенно задохнулись из-за налогов и регламентов, а внелегалы открыто нарушали закон и открыто возмущались, что их держат на задворках общества. Окостенелость производительных структур сказывалась в плотности внелегальных поселений, окружавших центры городов, в обилии на улицах разносчиков, попрошаек и нищих, в изобилии контрабандных и подпольно произведенных товаров. Гражданская жизнь была разрушена насилием.

Хотя меркантилистские общества и обстоятельства их упадка были сходными во всех рассматриваемых странах, результаты не всегда оказывались одинаковыми. Те европейские страны, которые перешли от плохих законов к хорошим, постепенно успокоились и стали развиваться гораздо быстрее, чем те, которые противились переменам. Правительства, более склонные к компромиссам, приняли правила, давшие выход созидательной энергии граждан. Поощряя взаимозависимость и специализацию, облегчая доступ к собственности и предпринимательству, уменьшая препятствия, созданные чрезмерным регулированием, и открывая доступ в правительственные и законодательные круги, они тем самым совершили переход к рыночной экономике с минимумом насилия и максимумом благосостояния.

Хорошие законы сделали реальными политические, экономические и социальные свободы. Это, в свою очередь, усилило конкуренцию и расширило возможности выбора и пресечения злоупотреблений. Произвол бюрократии был ограничен, а правовая и хозяйственная системы -- деполитизированны, что ослабило власть перераспределительных синдикатов, коррупцию и настроения фатализма. Время, которое уходило ранее на налаживание контактов и преодоление бюрократических препон, высвободилось для производства. Как только правовая система была приспособлена к реалиям плюралистического общества, массового предпринимательства и технологического прогресса, и она, и государство вновь обрели социальную действенность. Государство получило возможность сократить уровень внелегальной деятельности, снижать уровень насилия, постепенно уменьшать неуверенность и неопределенность.

Страны, противившиеся переменам и настаивавшие на сохранении меркантилистских институтов, не смогли приспособить свои правовые системы к новой реальности и продолжали противостоять нуждам и чаяниям своего народа. Почти все они пережили насильственные революции, в результате которых одни государства провели необходимые институционные изменения, другие перешли к тоталитаризму, третьи ценой продолжительного узаконенного насилия сумели сохранить определенные элементы меркантилизма.

Поучительны два типа ситуаций, возникавших в итоге провала меркантилизма: мирные и насильственные. Англия -- пример первой. Вторую иллюстрирует опыт трех страны Франции, которая установила систему демократии и массового предпринимательства; Испании, которая колебалась между узаконенными репрессиями и попытками либерализации, причем сохраняла полумеркантилистскую систему довольно долго; и России, где репрессии и конфронтация в конце концов привели к установлению тоталитарного режима. Общей для всех этих стран чертой был громадный разрыв между правовыми институтами и экономической и социальной жизнью. Однако нет возможности определить, в какой степени крушение меркантилизма может быть объяснено этим разрывом между законом и реальностью или разрастанием теневого сектора.

Англия: мирное решение

Переход Англии к рыночной экономике не обошелся без страданий и насилия, поскольку расстаться с традициями и привилегиями без сопротивления -- задача довольно сложная. Тем не менее, эволюция в Англии была значительно более мирной, чем в трех других рассматриваемых далее странах.

Будучи во многом .стихийной, трансформация Англии с 1640 по 1914 г. отличалась почти систематической правильностью. Не в результате политической революции, а постепенно право принятия решения передавалось от государства частным людям. Страна очень плавно избавлялась от авторитаризма, перераспределительной системы, абсурдных правил, привилегий, чрезмерного контроля; она поэтапно легализовала теневое производство и распространила на всех граждан доступ к выгодам правовой системы.

Эта эволюция была результатом ряда случайных событий и условий, специфичных для Англии. Одним из них стало свирепое соперничество между короной и парламентом, который начиная с XVII в. боролся за контроль над экономикой. То, что одна сторона запрещала, другая разрешала. Существовала даже конкуренция между различными типами судов, и можно было выиграть в одном суде процесс, проигранный в другом. Сам факт того, что действие незаконных ограничений приходилось отстаивать в различных судах, усложнял использование предоставляемых ими привилегий. Ограничения на доступ к предпринимательству стали слабеть лишь когда парламент, конкурируя с короной за источники дохода, решил, что и сам мог бы получать взятки за предоставление привилегий на создание предприятий. В 1825 г. парламент аннулировал "дутый" Закон. В 1833 г. он допустил всех, а не только полноправных горожан, к торговле в лондонском Сити. Законы, разрешающие заниматься бизнесом без особого на то позволения, просто на основе регистрации, были приняты в 1832 и 1844 гг. соответственно. Англия открыла эру широкого предпринимательства в Европе в 1862 г., когда парламент постановил, что любое зарегистрированное предприятие может иметь форму акционерного общества с ограниченной ответственностью. С этого момента в Англии начались заметный рост заработков и постепенное падение цен на товары и услуги, причем в такой степени, что жизненный уровень рабочего класса во второй половине XIX в. вырос на 100% [C.R. Fay, Great Britain from Adam Smith to the Present Day: An Economic and Social Survey (New York: Longmans, Green, 1928), p. 397].

Таким образом, постоянные нападки парламента на привилегии, предоставляемые исполнительными органами власти, конкуренция между судами и расширение теневого сектора стали причиной того, что монополии постепенно лишились правовой защиты. К концу XIX в. почти все население имело свободный доступ к собственности и предпринимательству. По мере того, как меркантилистские законы постепенно теряли силу, признаваемое всеми обычное право укреплялось. Новые законы давали гражданам свободу делать что угодно -- не в ущерб другим, гарантировали доступ к частной собственности и право на ее защиту судом. Первая из этих свобод означала, что люди могли заводить свое дело и использовать собственные таланты для своей пользы. Вторая означала, что создатели богатства вправе пользоваться плодами своего труда и инвестиций, не боясь прямой или косвенной экспроприации, не боясь узаконенного произвола.

Обычное и контрактное право укрепились. Поскольку меркантилистские законы теряли силу, а конкуренция между судами мешала их применению, ценность контрактов стала возрастать, и за неимением других возможностей суды взяли ориентацию на них. Так англичане постепенно получили средства для добровольной кооперации, -- право на частную собственность, на заключение контрактов и на создание предприятий. Даже география Англии была неблагоприятна для меркантилизма. Островное положение затрудняло борьбу с ввозом контрабанды по морю, поэтому английской промышленности приходилось оставаться конкурентоспособной. Более того, ее географическое соперничество с Ирландией и Шотландией дало последним возможность просто отказаться от исполнения английских законов, ставивших их в ущербное положение. Меркантилистская система не долго продержалась и в сельской местности, где не было особых стимулов следовать правилам, выгодным лишь гильдиям и монополиям в городах. Наконец, из-за постоянного соперничества местных властей за привлечение новых промышленных производств в свои районы, чрезмерное регулирование оказывалось просто нереализуемым.

Неприятие перераспределительной власти государства возросло, когда противоборствующие фракции увидели, что социальные волнения утихают по мере деполитизации экономики и упрощения правил; людям развязали руки, и их энергия направилась не на борьбу с государством, а на производительный труд.

Франция: первое насильственное решение

Сопровождавшийся крайними формами насилия переход Франции к рыночной экономике резко контрастирует с относительно мирной английской эволюцией. Хотя Французская революция открыла путь к переменам, она не либерализовала французскую экономику: потребовалось много десятилетий и много перемен, прежде чем французы добились определенного равенства экономических и социальных возможностей. Наполеон не уничтожил меркантилистскую систему полностью, но до какой-то степени демократизировал доступ к предпринимательству, дав всем французам равенство перед законом. В XIX в. Франция постепенно перешла от меркантилизма к рыночной системе.

Рейд утверждает, что насильственность французской революции была прямо пропорциональна жестокости предшествовавшего меркантилистского режима. С этой точки зрения ни одна европейская страна, за исключением, пожалуй, России, не иллюстрирует лучше крайности меркантилистской политики в XVI, XVII и XIX вв. Система монархического управления и регулирования, существовавшая во Франции, была настолько обструкционистской, подавление внелегальной деятельности -настолько жестоким, а отсутствие представительных институтов -- столь очевидным, что насилие оказалось просто неизбежно. Другие писатели придерживаются взгляда, что законы и правила во Франции были не более ограничительными, чем в Англии, но эффективный полицейский и административный аппарат Франции заставлял народ дорого платить за любое нарушение меркантилистских законов.

К концу XVIII в. стало ясно, что французский меркантилизм разорил страну, сковал умение и любовь к труду ненужными законами. Негодование против небольших, но очень заметных групп богатых дворян и буржуа росло. Экономический застой сопровождался нарастанием репрессий против теневиков и других нарушителей хозяйственных регламентов. Меркантилизм был одной из главных причин Французской революции 1789 г. "С исключительной силой и скоростью революционные принципы обрели практическую форму во время Французской революции... Революция заключалась.. в отказе от традиционного правового порядка. Авторитет существовавших государственных институтов был полностью отвергнут..." Одной из первых задач революционеров стала отмена всех привилегий и атака на меркантилистскую правовую систему. Налоги, "инспектирование и регулирование производителей... натурально пошли на слом" [Heckscher, Mercantilism, vol. 1, pp. 456, 459].

Французская революция оказала почти немедленное воздействие на все страны, правительства которых пытались предотвратить подобные взрывы. Как считает Хекшер, остальная Европа "позаимствовала" опыт Французской революции, чтобы избежать ее эксцессов, и провела реформы, которые постепенно развернули рыночную экономику и демократические политические институты.

Испания: второе насильственное решение

Подобно другим европейским странам, Испания в XIX в. повела реформы, необходимые для становления рыночной экономики. Однако, в отличие от большинства других стран, движение вперед шло медленно, поскольку успехи часто перемежались провалами. В период между принятием либеральных конституций в 1812 и 1898 гг. происходили многократные столкновения между теми, кто хотел модернизировать экономику, и абсолютистскими силами, желавшими сохранить меркантилистские традиции. Можно сказать, что сторонники модернизации победили, поскольку именно в это время была заложена основа современной испанской экономики.

В 1834 г., вскоре после провозглашения королевой Изабеллы II, гильдии были отменены. Затем были разрешены частные банки, одобрено создание акционерных обществ с ограниченной ответственностью, упорядочена хаотическая налоговая система. Мало-помалу, к концу XIX в. были сделано многое для того, чтобы каждый получил доступ к хозяйствованию. Но с конца XIX в., начиная с потери Филиппин, Кубы и Пуэрто-Рико, и до 1959 г. экономическая либерализация в Испании застыла. В годы насилия, репрессий и диктатуры восстановились методы управления, весьма напоминающие меркантилизм.

Возврат к политике меркантилизма стал особенно заметен после первой мировой войны и достиг пика при диктаторском режиме Мигеля Примо де Ривера (1923--1929 гг.), когда была устранена конституционная монархия. В этот период были усилены протекционистские таможенные тарифы, вкладывались средства в развитие государственного сектора промышленности, создавались основные государственные корпорации, а методы контроля рынка стали отчетливо монополистическими. Вновь появились основные перераспределительные синдикаты, которые объединились с властями и получили широкие привилегии. Влиятельные группы испанского общества предприняли возрождение меркантилизма с его последствиями -- экономическим спадом и социальными протестами, и -- созданием крайне левого правительства (очень серьезная угроза). Вместо политики либерализации общества они избрали путь репрессий и поддержку наиболее радикальных правых сил, что привело к гражданской войне 1936--1939 гг.

Когда война закончилась, промышленники, финансисты и землевладельцы объединились с высшим чиновничеством, руководством армии и фалангистами и установили жестко регламентированную силовую систему управления обществом. В период 1940--1959 гг. в стране господствовал неомеркантилизм, соединявший принципы традиционного меркантилизма с фашистским корпоративизмом -достаточно модным в то время направлением. Всех объединили вражда к рыночной экономике и либеральному обществу и вера в необходимость меркантилистской политики. Целью политики были экономическое самообеспечение и ускоренная индустриализация, а методами -- контроль цен, производства и внешней торговли.

Результатом опять стала необходимость лицензий и разрешений практически для любой хозяйственной деятельности. Поскольку разрешения выдают люди, создались благодатные условия для взяточничества и тесного сотрудничества политиков, бюрократов и привилегированных частных корпораций. Жесткий бюрократический контроль и планирование плюс карточное распределение удушили экономику;

черный рынок возродился и разросся настолько, что, по словам Дионисио Ридруехо, система сделала многих испанцев преступниками, заставив жить вне закона [Cabrillo, Notaspara el ILD].

После окончания гражданской войны на страну обрушились репрессии. Закон 16 октября 1941 г. ввел смертную казнь за некоторые экономические преступления, хотя более 5 тыс. человек уже были приговорены к каторжным работам и многие тысячи -- к штрафам. Особенно жестокие наказания предусматривались принятыми 24 ноября 1938 г. Законом об уголовных наказаниях, Правилами валютных операций и дополнительными постановлениями. Нарушений Правил валютного контроля было так много, что пришлось соответствующие дела передать специальным судам, напоминавшим военные трибуналы. Подобными методами пытались обеспечить и исполнение Закона о контрабанде и мошенничестве от 20 декабря 1952 г., который также чрезвычайно широко нарушался. В жилищном секторе, при всей суровости наказаний, уклонение от арендной платы и несоблюдение правил покупки и продажи собственности стали обычным делом.

В 1959 г. Испания вновь начала движение к рыночной экономике. Место политики изоляционизма заняли программы сокращения правительственного регулирования, либерализации цен, сокращения числа управляющих структур, мешавших росту производства, смягчение законов о труде и ограничений на внешнюю торговлю. Тому был ряд причин. Во-первых, прежняя система сдерживала экономический рост: уровень дохода на душу населения в Испании составлял треть от уровня других европейских стран. Это хорошо понимали и испанские рабочие, эмигрировавшие в страны с рыночной экономикой, и группы молодых технократов и экономистов, обвинявших правительство в том, что другие западные страны быстро развиваются, а Испания продолжает отставать.

Их позицию укрепили успех европейского Общего рынка, осуществление во Франции планов стабилизации и либерализации, разработанных экономистом Жаком Руэффом, а также растущее влияние на испанскую политику таких международных организаций, как Международный валютный фонд (МВФ) и Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС). И хотя процесс либерализации в 1964 г. вновь затормозился, Испания сейчас движется (и, видимо, необратимо) к рыночной экономике. Уровень жизни значительно возрос, и Испания, по-видимому, будет все в большей степени походить на страны Западной Европы, а не на латиноамериканские режимы, которые она же и создала.

Россия: третье насильственное решение

В России конец меркантилизму положила насильственная революция, которая привела к созданию кровавой тоталитарной системы и коллективистской экономики. Результат доказывает, что чем больше подавляются силы, стремящиеся к переменам, тем более вероятно, что профессиональные революционеры захватят власть и установят тоталитарную систему. Россия наглядный тому пример, поскольку в отличие от других европейских стран, которые провели необходимые реформы после наполеоновских войн, авторитаризм здесь был сохранен, а вместе с ним экономическая нестабильность и социальные волнения. По меньшей мере до 1905 г. отсутствие парламентского правительства, суровая судебная система, грубый и жестокий полицейский аппарат не способствовали ни экономическому развитию, ни поиску, альтернатив. Доступ к рынку был затруднен. Предпринимательство было возможно только при специальном разрешении властей.

В последней трети XIX в. бедность сельских районов и субсидии на развитие промышленности позволили городам до некоторой степени индустриализоваться, но результатом стала массовая миграция в города. Как и в остальных странах Европы, российские власти и владельцы легальных предприятий не смогли расширять поддерживаемые государством отрасли промышленности настолько быстро, чтобы дать место потенциальным предпринимателям и рабочим. В результате развились все симптомы, характерные для упадка меркантилизма. В 1905 г. произошли жестокие столкновения с властями, и лишь тогда были проведены некоторые реформы, открывшие более широкий доступ к предпринимательству и участию в принятии политических решений. Однако реформы в должной мере не сработали, а рост занятости в российской промышленности оказался недостаточным, поскольку в значительной мере подавлялся бюрократической регламентацией и контролем.

Когда в ходе первой мировой войны производство пришло в упадок и не смогло обеспечивать страну необходимыми продуктами, возникли благоприятные условия, чтобы при поддержке народа отстранить царя от власти, что и произошло в феврале 1917 г. А в октябре того же года власть захватили большевики. Незадолго до этого меньшевики указали на необходимость поощрения частной инициативы, но большевики резко возразили, что "капитализм" в России уже был и потерпел неудачу. Разумеется, большевики, не зная об этом, говорили о меркантилистском хозяйстве, поскольку в России рыночной экономики никогда не было.

Если из опыта европейских стран и может быть сделан какой-то вывод, то он заключается в том, что именно массовое переселение крестьян в города, последствия которого были усугублены противоречиями меркантилизма, привело экономику этих стран в состояние стагнации. Законы потеряли действенность, а власти утратили способность управлять.

Струни, Которые постепенно изменяли свои институты и смогли привести законы в соответствие с действительностью, более или менее плавно перешли к рыночной экономике и добились процветания. Страны, противившиеся переменам, были втянуты в бесконечную череду гражданских войн, насилия, политических авантюр, революций и непрекращающихся волнений. Неработоспособность меркантилизма и создаваемый им беспорядок стали питательной средой для всевозможных каудильо и диктаторов, будь то Робеспьер, Фуше и Наполеон во Франции или Примо де Ривера в Испании. Насилие и институциональный хаос означают, что возможность мирного и демократического перехода к рыночной экономике полностью утрачена. Нарастает вероятность того, что в результате напряженной борьбы или бюрократических интриг триумфально возникнут новые Франко или Сталин. Почти всегда непосредственным результатом этого оказывались репрессии, а долгосрочные результаты определялись не демократическим выбором общества, а убеждениями или своекорыстным расчетом лидера и решениями тех, кто во времена беспорядков или репрессий сумел подобраться к центру власти.

Из европейского опыта нужно усвоить, что слабеющее меркантилистское правительство, противящееся необходимым институциональным изменениям, открывает простор насилию и беспорядку. Ценой массовых репрессий оно может отсрочить неизбежный переход, но рано или поздно противоречия будут разрешены: либо торжеством коммунистической диктатуры, либо через демократическую систему и рыночную экономику.

Глава 8. Заключение

Дееспособность правовых институтов Насилие Живучесть меркантилизма Политический волюнтаризм Левые и правые меркантилисты Надежды на человеческий капитал План перемен Заключительные замечания

Революции, истинные революции, -- не те, что лишь изменяют политические формы государства и членов правительства, а те, что преобразуют институты общества и отношения собственности, -- назревают подспудно, пока случайные обстоятельства не воспламенят их. Альберт Матиес

Дееспособность правовых институтов

Перуанский меркантилизм -- в упадке. Крайне маловероятно, что он вернет дееспособность и ситуация перестанет ухудшаться. Когда пишутся эти строки, несмотря на временное оживление правовых институтов Перу, -- обычное следствие надежд, сопутствующих избранию нового президента, -- меркантилистская система продолжает угасать:

8 октября 1985 г., через два месяца после избрания нового правительства, министр внутренних дел проинформировал парламент о 282 актах захвата земли в этом году, причем 153 произошли уже в период его пребывания в должности. Правительство за тот же срок выдало лишь 3 законных разрешения на право владения землей.

Вследствие вторжения внелегальности во все сферы повседневности, наши правовые институты постепенно утратили дееспособность. В жилищном строительстве, например, правительству пришлось так или иначе легализовать права на собственность, приобретенную в результате захвата, и внелегальные поселения получили некий не вполне полноценный, но законный статус. Дошло до того, что сами власти вынуждены были захватывать собственность для реализации своих жилищных проектов. В сфере городского транспорта государству пришлось признать захваты маршрутов транспорта пиратами и владельцами микроавтобусов. Муниципальные власти практически всех городов Перу смирились с необходимостью вести переговоры с уличными торговцами и с тем фактом, что на каждый рынок, построенный государством, уличные торговцы строят еще двенадцать.

Правительство сдает позиции, а это значит, что правовые институты перестали быть инструментами управления обществом и жизнью. Меркантилизм больше не подходит перуанскому обществу. И поскольку правовые институты уже не выполняют своих общественных функций -- не защищают людей и не открывают перед ними возможностей плодотворной деятельности -- большинство перуанцев начали понимать, что система несправедлива и скорее разъединяет, чем объединяет людей.

До начала массовой миграции последних десятилетий государству была выгодна удаленность андского населения, рассеянного и изолированного в сельскохозяйственных общинах и имениях, -- это освобождало ему руки для поддержания заведенного порядка. Поведение подобных групп не ограничивало дееспособности государства. В наследство от испанского владычества и вице-королей страна получила систему жесткого социального контроля. Привилегированные группы были уверены в наличии достаточного числа рабочих рук и в том, что сельское население удастся держать вдали от городов. Более того, рассеяние населения затрудняло организацию восстаний и формирование революционных масс в городах.

В последние четыре десятилетия, в связи с миграцией и увеличением численности городского населения в 5 раз ситуация резко изменилась. Аграрная реформа, проведенная генералом Веласко Альварадо в 70-е годы, завершила разрушение доминировавшей социо-экономической системы, при которой было легко контролировать разбросанное сельское население. В настоящее время большинство перуанцев живут в городах и не желают возвращаться назад, поскольку экономические и социальные причины, заставившие их двинуться в города, достаточно весомы. Этих людей уже нельзя держать в изоляции.

Мигранты хотели включиться в обычную законопослушную деятельность, но поскольку этому мешала правовая система, им пришлось выживать за пределами закона. С ростом числа мигрантов их институты и внелегальные нормы окрепли и распространились, создав громадную брешь, через которую все возрастающая доля населения -- даже те, кто традиционно жил в ладу с законом -- стали уходить от трудно выносимого бремени законопослушания. Внелегальные институты и созданное ими защищенное пространство давали каждому возможность противостоять меркантилистскому государству.

В последние 40 лет вторжение внелегальности во все сферы жизни шло столь постепенно, что ее воздействие ощутили не сразу. Меркантилистская система утратила дееспособность не вдруг, а плавно и почти неощутимо. В июле 1980 г. военные вернули власть гражданскому правительству потому, что их пребывание у власти потеряло смысл. 28 июля 1985 г. президент Фернандо Белонде Терри передал пост своему преемнику президенту Алану Гарсия Пересу почти при таких же обстоятельствах: кандидат его партии получил на выборах всего лишь 6,24% голосов.

Политика прежних правительств Перу отмечена отсутствием преемственности. Следуя меркантилистской традиции, политики начинали с раздачи обещаний и посулов, но большая часть возбужденных ожиданий была просто невыполнима. Вследствие этого президенты становились к концу правления крайне непопулярными, а их преемникам приходилось изобретать новые программы, и ничего похожего на "национальный проект" просто не получалось. Отсутствие преемственности в работе правительств ослабляет систему и повышает привлекательность самых экстремистских решений, что делает государство никому не интересным. Это же сокращает период благожелательного отношения к новому правительству, так что если новый президент и возбудит новые надежды, это еще не значит, что обновилась вера в систему власти.

Насилие

Сейчас уже ясно, что центральная проблема не в том, должны или не должны институты государства из человеколюбия открыться и для внелегалов, а в том, сумеют ли они сделать это вовремя, чтобы избежать насильственного разрушения представительной демократии. Следовательно, крайне важно понять, не являются ли правовая незащищенность и недостаток перспектив для большинства перуанцев -- основными источниками насилия в стране. Если окажется, что это так, можно утверждать, что одновременно осуществляются два восстания против меркантилистского государства: массовое и мирное движение, начатое внелегалами-теневиками, и кровопролитное движение малых групп, начатое, в частности, коммунистической партией Перу и названное "сияющий путь".

Самые бедные и недовольные люди не могут принять общество, в котором возможности, собственность и власть распределены произвольно. Люди понимают, что/правовые институты страны не позволяют им реализовать разумные ожидания и не дают минимума законных возможностей и защиты. Крушение надежд может привести к насилию: либо к активному участию в нем, либо к безразличному принятию его. В конце концов, если правовые институты существуют чтобы защищать индивидуальные права и собственность от третьих сторон, упорядочивать доступ к производительной деятельности и облегчать гармонизацию взаимодействия с другими людьми, то понятно, что люди, лишенные всего этого, могут взбунтоваться.

Даже наиболее законопослушным и мирным гражданам ясно, что существующая правовая система -- бюрократическая волокита, получение благ вне очереди, взятки и грубость -- есть кафкианская ловушка, препятствующая эффективному использованию ресурсов страны и труда ее граждан. Это неприемлемо для беднейших, поскольку большинство дискриминационных законов и институтов как раз охватывают управление экономикой, то есть главный канал вертикальной мобильности. Крушение надежд в лучшем случае вытесняет людей в черный рынок, в худшем -- толкает к преступности и подрывной деятельности. Агрессивность -это реакция на крушение надежд, то есть на пропасть между тем, что у людей есть, и тем, на что, по их мнению, они имеют право.

Нечто подобное происходило и в период угасания меркантилистских режимов в Европе: предоставление возможностей лишь тем, кто имел необходимые политические контакты, породило чувства фатализма и безнадежности. Кто не смирился с поражением, кто обладал энергией и верой в себя выбирали эмиграцию или революцию. Массовая эмиграция, как в южной Италии, увлекла за собой людей, способных стать катализатором перемен. Там же, где эмиграция была запрещена, государство и полиция вели длительную борьбу против воинствующей риторики и терроризма -- борьбу, которая сделала экономику таких стран непроизводительной и разрушила стимулы для инвестиций.

Если массовая миграция невозможна, как, например, в Мексике, а необходимые реформы не проводятся, то наиболее вероятным результатом упадка меркантилистской системы будет насилие: революция или репрессии. В конце концов, мы знаем, что из сел в города уходит в основном молодежь, которой не нужно заботиться о семье. Самые предприимчивые вполне могут оказаться одновременно самыми агрессивными и воинственными. Возраст и трудности налаживания личных взаимоотношений, жизнь вдали от родного дома делают их легкой добычей для проповеди насилия. Случайные заработки, отсутствие перспектив лишают их стойкости и убивают надежды. Меркантилизм почти всегда оканчивался насилием, и нет оснований полагать, что в Перу будет иначе, особенно если власти не желают проявлять гибкость. Можно утверждать, что если некоторые страны, как, скажем, Россия, перешли от меркантилизма к государственному террору, то Испания и некоторые другие после десятилетий авторитаризма движутся к рыночной экономике. Однако народы этих стран никогда не были свободны от насилия, и только помощь соседей помогла им завершить переход относительно мирно. В Перу такие аварийные клапаны отсутствуют. Возможность восстания сейчас гораздо больше, чем прежде. Оружие стало более эффективным и простым в обращении. Наши пустынные городские районы с бесчисленными закоулками и подворотнями, наши разуверившиеся во всем люди дают экстремистам возможность быстро мобилизовываться и столь же быстро скрываться. Как ни прискорбно, нет оснований полагать, что меркантилизм прекратит провоцировать насилие в Перу.

Живучесть меркантилизма

Революция против меркантилизма, набиравшая силу в течение десятилетий, но лишь недавно обретшая реальную мощь, продолжает нарастать, и эта революция -вторжение внелегальности.

Возможно, по причине колониального наследия или же из-за отсутствия опыта настоящего децентрализованного феодализма, меркантилизм живет в Перу по меньшей мере на столетие дольше, чем в Европе [Claudio Veliz, La Tradicion Centralisia de America Latina (Barcelona: Ariel, 1984)]. Однако некоторые симптомы поражения уже налицо: внелегальная деятельность, частые захваты собственности, массовое нарушение законов, первые элементы рыночной экономики, анархия, порождаемая сделками с властями и бюрократическими привилегиями, а также многие другие факторы, предшествовавшие промышленной революции в Европе и повлиявшие на ее ход. В теневом секторе Перу нет крупных предприятий, но их не было и в начале промышленной революции в Европе. Вернее, их не было, пока не начали исчезать препятствия массовому предпринимательству и не изменилась правовая ситуация, что сделало возможным возникновение современной промышленности.

Хотя основные составляющие экономической и социальной революции в Перу уже присутствуют, правовые институты страны все еще имеют явно меркантилистский характер: широкий доступ к частному предпринимательству затруднен, для низших классов вообще невозможен; правовая система -- громоздкая, обструкционистская; существует мощная общественная и частная бюрократия; перераспределительные синдикаты оказывают сильное влияние на законотворчество, а государство вмешивается во все сферы деятельности.

Не впадая в соблазн примитивного историцизма, мы в то же время не должны забывать, что наше настоящее есть результат длительной меркантилистской традиции, пришедшей из Испании. Представление политиков о том, что нынешнее правительство должно быть централизованной монополистической властью, похоже, мало отличается от тогдашних идей. По этому поводу Дональд М. Дозер заметил: "Латинской Америке свойственно принятие верховной и подавляющей власти государства. Римское право и развивший его Кодекс Наполеона, сформировавшие основу правовой системы Латинской Америки, ориентированы на власть государства, Хотя латиноамериканцы успешно сражались с Испанией, Португалией и Францией в войнах за независимость, традиция правительственного абсолютизма и централизованной власти государства как решающего фактора человеческой жизни, примером чему были Филипп II, Помбал и Наполеон, отбрасывает длинную тень на современную Латинскую Америку -- являясь не только идеей, но и основой действий" [Donald M.Dozer, Are We Good Neighbors? (Gainesville: University of Florida Press, 1959), p. 276].

В силу правовой и политической традиции, наши правители, даже демократически избранные, получают абсолютную власть над экономической и социальной деятельностью, и невозможно вообразить какие-то права собственности или контракты, которые государство не может произвольно нарушить. Государство имеет практически все правовые инструменты, чтобы воздействовать на институты, которые, как принято считать, стабилизируют деловую активность: административный аппарат, могущий изъять или заморозить частные ресурсы; неограниченные права по отношению к любым ресурсам, не закрепленным за частными лицами; возможность определять импортные и экспортные тарифы, выдавать лицензии, устанавливать правила валютного обмена, цены, контролировать большую часть вкладов и кредитов. Оно может также воздействовать на экспортеров через компенсационные соглашения и размещение субсидий, контролирует куплю и продажу государственных монополий и имеет практически все мыслимые -- внешне безобидные -- средства поощрения и перераспределения ресурсов страны в соответствии с произвольными политическими критериями. Все эти возможности обычно прячутся за магическими словами "планирование", "способствование", "регулирование" и "участие". Практически во всех случаях отсутствует механизм эффективной защиты прав большинства граждан от государства.

В итоге, хотя все главные герои нашей экономической жизни -- государство, частные предприниматели и потребители -- те же, что и в рыночной экономике, громадная власть государства и его связь с определенными деятелями частного сектора делают взаимодействие между ними вполне меркантилистским. Законы Перу дают государству такую безграничную власть над собственностью и экономической деятельностью, что наша страна в полном смысле никогда не была страной собственников, а скорее -- страной узуфруктуариев, арендаторов. Поэтому предпринимателям есть смысл направлять значительную часть средств не на плодотворную деятельность, а на внедрение в бюрократические круги, чтобы таким образом защитить свои интересы. В духе добрых старых меркантилистских традиций, гораздо выгоднее обслуживать политиков, чем потребителей.

Политический волюнтаризм

Совершенно естественно, что столь большая власть заставляет наших правителей верить, будто их воля определяет ход вещей. Мы назовем эту веру, столь типичную для меркантилистских режимов, "политическим волюнтаризмом". Его идеологической основой является та школа правовой мысли, которая видит в социальных институтах результат сознательных действий правительства.

Это, разумеется, иллюзия. Ни один человек и ни один правитель не в состоянии охватить весь процесс социальной эволюции, а тем более в столь быстро меняющемся обществе. Правительство, начавшее программу массового жилищного строительства в столице, не представляло, что, при всей своей кредитоспособности и влиянии на производство, государство сможет вложить в дело лишь 1 долл. на каждые 60 долл., вложенные в строительство, внелегальных поселений. Мэры Лимы никак не предполагали, что за последние 20 лет они построят лишь 1 рынок на каждые 12, построенных внелегалами. Ответственные за муниципальный транспорт Лимы не могли вообразить лет 20 назад, что 95% транспортных услуг будут предоставлять внелегалы. Эти цифры показывают, что прогресс не является чистым результатом действий государства. Такой вывод способен удивить, поскольку противоречит широко распространенному мнению, что наши правители способны все знать и все сделать. Политический волюнтаризм затрудняет понимание, как происходят те или иные события, если они нужны людям, не имеющим никакой власти.

Кто думает, что порядок вещей изменяется лишь потому, что к власти приходят более настойчивые и умелые, совершают громадную концептуальную ошибку. В городском обществе, захлестнутом волной миграции, никакой правитель не может знать всего, что происходит в стране, и новый социальный порядок не может иметь основой эти -- отсутствующие в реальности -- знания. В обществе, где специализация делает взаимозависимыми миллионы людей, где существует сложная система связи между производителями и потребителями, кредиторами и должниками, работодателями и работниками, в обществе с постоянно развивающейся технологией, с конкуренцией и ежедневным потоком информации из .других стран физически невозможно знать хотя бы малую часть национальной деятельности и непосредственно управлять ею.

В силу этого возможности правительственного вмешательства ограничены. Хотя и существуют громадные возможности приносить пользу, вовсе не факт, что для этого достаточно иметь правительственные полномочия. Правители -- это обычные люди с ограниченными возможностями, сталкивающиеся с огромными и бесчисленными проблемами. Сосредоточившись на одной, они автоматически упускают из виду многие другие. Они вынуждены выбирать между общими и частными задачами, между крупномасштбными и детальными решениями. Если они выделят определенные проблемы, то утратят возможность управлять страной и обречены на неудачу. Никакой энтузиазм не увеличит их возможности, и они способны достичь лишь того, к чему добровольно стремятся большинство перуанцев -- в силу убеждений или личной заинтересованности. Не правители создают богатство: они заседают, произносят речи, принимают резолюции и декреты, создают документы, инспектируют, наблюдают, взимают, но не производят. Производит народ.

Вот почему так важно иметь хорошие законы. Когда правовые институты эффективны, правители могут сделать много полезного при минимуме действий. Для этого им необходимо отменить плохие законы меркантилизма, стремящиеся зарегулировать любую -мелочь, любую сделку, любую собственность, и заменить их эффективными законами, поощряющими достижение желаемого результата. Лишь хороший закон способен сделать реальность компактной и управляемой. Лишь эффективные правовые институты могут как-то уравновесить ограниченность правителей и сложность перуанского общества.

Возможно, политический волюнтаризм и был успешным в небольшой примитивной экономике, но он неработоспособен в современном урбанизированном обществе. В динамичной, непредсказуемой хозяйственной деятельности, охватывающей миллионы людей, изобретательность в отношении новых открытий и технологий или в обходе правительственного контроля столь велика, что правительство просто не в состоянии действовать с той же скоростью, что и общество. Вот почему в Западной Европы с крахом меркантилизма исчез и политический волюнтаризм. Промышленная революция была невозможна, пока политики не оставили попыток непосредственно управлять экономикой.

Левые и правые меркантилисты

Перераспределительная традиция настолько устойчива, что так называемые демократические партии Перу левого и правого крыла являются в основном меркантилистскими и, таким образом, имеют гораздо больше общего, чем думают.

Ни один из левых или правых лидеров, будь он на общенациональном или местном посту, ни разу не попытался устранить препятствия, лишающие простых людей доступа в правовое общество. Вместо этого обе стороны прибегали к меркантилистским инструментам. Обе непосредственно вмешивались в экономику и способствовали экспансии государственной деятельности. Обе укрепляли роль правительственной бюрократии, пока та вместо главного двигателя не превратилась в главное препятствие. Вместе, ни разу не посоветовавшись с избирателями, они произвели на свет почти 99% законов. Обе не сумели передать в частные руки решение задач, с которыми не справилась бюрократия: либо из неверия в способности людей, либо из-за незнания, как переложить ответственность.

Несомненно, существует разница между правыми и левыми меркантилистами: первые стремятся обслуживать интересы иностранных инвесторов и национального бизнеса, а вторые перераспределяют блага между нуждающимися. Но и те, и другие делают это при помощи плохих законов, которые явно идут на пользу одним и во вред -другим. Хотя цели левых и правых кажутся разными, в результате их деятельности в Перу потери и приобретения любого человека определяются политическими решениями. Лиса и волк, конечно, очень разные, но для кролика важно их сходство.

И левые, и правые, поскольку они управляют меркантилистской системой, более всего озабочены перераспределением богатства, а не созданием институциональной основы его производства. Не сумев открыть миллионам мигрантов доступ к легальному производству, левые и правые в равной степени впали в замешательство из-за царящей в городах бедности и прибегают к старой меркантилистской уловке -- подают замаскированную и смехотворно убогую милостыню. Сегодня и левые, и правые видят проблему в недееспособности законов. Но, похоже, ни те, ни другие не представляют, что проблема сама предлагает и решение: использовать энергию, присущую данному явлению, для создания богатства и нового порядка. Возможно, такое преобразование проблемы в решение попахивает алхимией, а может быть левые и правые боятся массовых, общенародных проявлений частной инициативы. Как настоящие меркантилисты, и те, и другие чувствуют себя спокойно, лишь когда ответы приходят с верхних этажей власти, в централизованном порядке.

Особенно хорошим примером такой тенденции является регулирование уличной торговли (изложенное в главе о внелегальной торговле), которое муниципальное правительство Лимы, контролируемое левыми марксистами, ввело в 1985 г. указом 002. Если бы вместо жесточайшего регламентирования уличной торговли власти занялись устранением препятствий и облегчили теневикам учреждение предприятий и доступ к легальному рынку кредитов, чтобы они могли строить больше рынков, к 1993 г. вся торговля уже ушла бы с улиц.

Примечательно, что мэр Лимы, прижимая инициативу уличных торговцев, одновременно открыто поощрил частное строительство рынков прямо в центре Лимы. Политика левых в муниципалитете была скорее меркантилистской, чем социалистической, и мало чем отличалась от того, что сделали бы в той же ситуации правые.

Традиционно левые и правые защищают также протекционистский и разрешительный порядок, и никто из них не заботился о мерах по интеграции новичков и облегчению им доступа к рыночной конкуренции. Вместо того чтобы подумать, как дать народу возможность управлять рыночными силами и заставить их служить социальным интересам страны, они пытаются заменить эти силы системой правления, предшествовавшей Промышленной революции в Европе.

Занимаясь проблемами теневиков, левые и правые уделяли мало внимания реформированию системы права, приспособлению его к новым реальностям производства. Никто даже не задумывался над тем, что большинство бедных перуанцев находятся на шаг впереди этих революционеров и уже изменяют устройство страны. Никто не давал себе отчет в том, что единственная задача правительства -- руководить переменами, придавая им надлежащее институциональное оформление, чтобы они сохраняли управляемость и полезность. В итоге избиратели Перу оказались перед ужасной дилеммой: им предлагают голосовать за постоянно крепнущее государство либо правого толка, патронирующее различные частные группы, либо левого толка, решительно нацеленное на государственный капитализм, который может оказаться еще более давящим, чем меркантилистская система.

Ясно и то, что для многих владельцев легального бизнеса, ошеломленных издержками на законопослушание, естественнее сотрудничать с интервенционистским правительством, с которым можно прийти к соглашению, чем защищать безличную рыночную экономику, где нет способных защитить их всемогущих правителей. Для них идеал частного сектора -- это капитализм без конкуренции, соединение государственной опеки и частного управления -меркантилизм.

При всем этом, риторика наших традиционных левых и правых весьма напоминает речи их зарубежных сторонников. За рубежом возникла иллюзия, будто Перу, как и западным демократиям, свойственна плюралистическая политика, что правое крыло желает укрепить частное предпринимательство и защитить общественную свободу, а левое стремится помочь бедным и устранить социальную несправедливость.

Они ошибаются. Традиционные правые не являются носителями принципов, лежавших в основе промышленной революции, а их социальная философия не совместима с либерализмом (как его понимали в Европе XIX века). В Перу экономический либерализм служил ширмой для консервативной меркантилистской политики, а не орудием разрушения меркантилизма, как это было в Европе. Наши правительства, когда им было нужно выглядеть привлекательно перед Западом, назначали "чистых" либералов на стратегические посты, и те применяли свои теории на макроэкономическом уровне, но не меняли правовых институтов, служащих внутренней дискриминации. И даже этих людей убирали из правительства, когда меркантилистский истеблишмент оказывался уж очень недоволен.

Перуанские либералы и консерваторы сходились в том, что дискриминационное государственное вмешательство необходимо вследствие "культурной отсталости" Перу. Эти либералы используют современнейший жаргон макротеории и ссылаются на труды ортодоксальных либеральных экономистов, но когда дело доходит до внутренних социальных и экономических проблем, они делают выбор в пользу запретительных правовых механизмов, весьма далеких от либерализма. Результатом стал своего рода внутренний правовой апартеид, когда деятельность небольшой части населения вполне легальна, а все остальные действуют отчасти вне закона. Вот почему в дополнение к законам о городском строительстве было принято положение о внелегальных поселениях, система правовых норм для легального транспорта была дополнена исключительными правилами для микроавтобусов, а рядом с традиционным торговым правом возникли указы, направленные на уличных торговцев. Традиционные правые никогда не задумывались над созданием законов, одинаковых для всех. Полагая, что меркантилизм содержит все нужное для передового либерального общества, и теперь требуются лишь иностранный капитал и, возможно, более высокая культурная и расовая основа, либералы тратили большую часть своих усилий на защиту правящего класса, его культуры и традиций. Они никогда не стремились к проведению реформ и созданию институтов, необходимых для развития современной экономики, адресованных всем слоям населения.

Нечто подобное происходит с крайне левыми, поскольку, хотя они и завоевали симпатии бедных, их экономические проекты безошибочно направлены на государственный капитализм и не принимают в расчет потенциал, инициативу и энергию народа. В этом они вполне реакционны. Мы убеждены, что такой подход в конечном итоге устранит возможность прихода к власти левого правительства демократическим, ненасильственным путем.

Итак, перед нами удивительный парадокс: большинство традиционных левых и правых верят, что у нас Перу существует либеральный статус-кво. Исходя из этого предположения меркантилистские предприниматели обращаются к западным правительствам и своим союзникам в иностранном частном секторе за помощью в сохранении системы, которая якобы подобна той, что существует на Западе. Левые, со своей стороны, просят у своих идеологических союзников за рубежом помощи в ликвидации либеральной системы, которая, по их мнению, потерпела неудачу, а потому неработоспособна. И те, и другие ошибаются: Перу не является либеральным обществом. Это меркантилистское общество.

Таким образом, когда консерваторы и левые в США занимают позиции в перуанском конфликте, и первые поддерживают правых, а вторые -- левых, они не отдают себе отчета, что на самом деле поддерживают всего лишь меркантилизм в одном из его многочисленных обличий. Обе стороны проигрывают, ибо отдают экстремистам монопольный контроль над переменами. Поддерживающие традиционных правых проигрывают больше, поскольку становятся защитниками статус-кво, связываемого с беззаконием и нищетой. Неолиберализм, именуемый в США "неоконсерватизмом", даже не представлен в местном политическом спектре и почти не оказывает влияния на перуанскую интеллигенцию.

Надежды на человеческий капитал

Возможно, наиболее серьезный вред, причиненный меркантилистским подходом к действительности, состоит в том, что он затуманил мозги множеству людей. И левые, и правые в равной степени лелеяли массовую предубежденность против бизнеса.

Левый романтизм восхваляет и даже превозносит простолюдинов, конечно, при условии, что они довольствуются зависимой ролью и не пытаются сорганизоваться. Народ при этом рассматривается как пассивный объект, нуждающийся в таких же программах помощи, как инвалиды и безработные. Это как если бы левые ценили среди рабочих только неудачников. Такой подход мало чем отличается от патернализма правых, которым также симпатичны простые люди, пока речь идет о верных слугах, ремесленниках или фольклорном своеобразии простонародья. А тех, кто открывает собственный бизнес и требует деньги за услуги, устанавливая цены в соответствии с требованиями рынка, они не одобряют. Тогда с негодованием говорят, что их цены "непомерны", а предприимчивых работников называют "ворами" или "мошенниками". И левые, и правые признают право метисов с высокогорных плато жить среди нас, но лишь до той поры, пока мы нужны им как организаторы и работодатели.

Конкурентоспособный деловой народ как в легальном, так и в теневом секторах фактически является новой генерацией. Они отвергли покровительство политиков. Они, пожалуй, и нелюбезны, и невоспитанны -- вспомните, что говорят о водителях микроавтобусов и уличных торговцах, -- но обеспечивают более прочную основу развития, чем скептические бюрократы или искатели привилегий. Эти предприимчивые люди покинули родные края, порвали с прошлым, не имея никаких гарантированных перспектив на будущее, они научились выявлять и удовлетворять нужды других, а их уверенность в собственных силах сильнее страха перед конкуренцией. Когда они что-то начинают, они знают о риске неудачи. Ежедневно они сталкиваются с дилеммой: что и как делать? По какой цене покупать и продавать? Смогут ли они найти постоянных клиентов? За каждым продуктом, предлагаемым или произведенным, за всей видимостью хаоса или относительной внелегальностью стоят сложнейшие расчеты и трудные решения.

Способность рисковать и рассчитывать очень важна, ибо означает, что уже создана широкая база для предпринимательства. В Перу теневой сектор превратил в предпринимателей большое число людей. Они умеют добиваться успеха, относительно эффективно используя имеющиеся ресурсы, включая собственный труд. Это и есть фундамент развития, поскольку богатство есть результат соединения взаимозаменяемых ресурсов с производительным трудом. Богатство создается преимущественно личными усилиями каждого. Оно накапливается мало-помалу на рынке, где обмениваются товары, услуги и идеи и где люди постоянно учатся и приспосабливаются к нуждам других. Приносит богатство не обладание ресурсами, а знание того, как их использовать.

Новый деловой класс является весьма ценным ресурсом: это человеческий капитал, необходимый для экономического взлета. Он помог выжить тем, кто не имел ничего, и служил аварийным клапаном для сброса социального давления. Он сообщил мобильность и рыночную приспособляемость волне мигрантов и фактически делает то, чего государство никогда бы не смогло сделать: вовлекает множество аутсайдеров в систему денежного обмена. Выгоды, приносимые Перу этими новыми предпринимателями, намного перевешивают вред, наносимый террористами и меркантилистами. Подавляющее большинство населения имеет одну общую цель -преодолеть бедность и добиться процветания.

Перед нами две задачи: освободить энергию теневиков из тисков карательной правовой системы и передать жизненную силу, настойчивость и упования нарождающегося делового класса остальному населению. Решение таково: необходимо изменить правовые институты и снизить издержки достижения богатства, а также открыть людям доступ к системе, чтобы они могли участвовать к экономической и социальной деятельности и конкурировать на равных условиях. Конечная цель -- современная рыночная экономика, которая пока является единственным известным путем развития, основанного на массовом предпринимательстве.

Предпринимательские ресурсы страны могут проявиться лишь когда это позволяют господствующие институты. Достаточно взглянуть на перуанцев, обреченных в своей стране на бедность и прозябание, но достигающих успеха в других странах, где их деятельность ограждена соответствующими институтами. Экономическая система общества определяется тем, как действуют его правовые институты. В меркантилистской системе только немногие группы имеют доступ к предпринимательству. Если такой доступ открыт только государственным чиновникам, перед нами государственный капитализм, коллективистская система. А если каждый гражданин, невзирая на его происхождение, цвет кожи, пол, род занятий или политическую ориентацию, имеет реальный доступ к хозяйственной деятельности, тогда перед нами истинно демократическая экономика -- рыночная экономика.

Крайне важно, на какое место в обществе мы поставим деловую инициативу. Если она будет доступна всем перуанцам, мы сможем раскупорить огромные предпринимательские ресурсы. Чем больше людей смогут участвовать в хозяйственной деятельности и находить существующие возможности, тем больше потенциал развития. Сила рыночной экономики в том, что она опирается на изобретательность народа и его способность трудиться, а не на ограниченные возможности произвольно избранной элиты. Нужно лишь перейти от системы, в которой люди подчинены целям государства, к системе, в которой государство поставлено на службу людям и обществу.

План перемен

Мы увидели, что для ненасильственного отхода от меркантилизма нужно приблизить правовую систему к действительности. Данная книга показывает, что существующая система законотворчества была неспособна идти в ногу с событиями, и это породило дискриминацию против простонародья и неуважение к законам.

Нахождение путей мирного отхода от меркантилизма, следовательно, означает перестройку наших примитивных правовых институтов таким -образом, чтобы в рамках постоянно усложняющегося и все более разнообразного общества стали возможны мирные взаимозависимость и развитие. Со времен испанского завоевания не было столь мощных и далеко идущих изменений, как те, что происходят сейчас в Перу. Мы уже не состоим из самодостаточных общин, а постепенно становимся все более взаимозависимыми. Перемены будут продолжаться, а мы должны изобрести правовые институты и формы правления, которые позволят нам мирно сотрудничать в течение длительного и, возможно, непрекращающегося процесса перемен.

Для этого нам следует опереться на то, что действительно работоспособно. Говоря определеннее, необходимо опереться на внеле1альную систему, которую, как мы видели, приемлет большинство населения. Эта система, регулирующая права собственности и контракты, дееспособность которой обеспечивают децентрализованные внелегальные организации, развилась в ходе добровольного приспособления к новым обстоятельствам. Основные нормы внелегального права более универсальны и абстрактны, чем нормы меркантилистской системы, поскольку они являются реакцией на появление урбанизированного общества, которое размерами и изменчивостью превосходит традиционное перуанское общество. Они представляют собой результат процесса спонтанной адаптации к жизни, которая требует большей взаимозависимости и координации.

Эти нормы несовершенны. Они не достаточно дееспособны из-за отсутствия системы принуждения, не кодифицированы и не достаточно точны из-за нехватки технической терминологии. Но можно не сомневаться, что они подходят для нашего общества, поскольку значительное число людей добровольно их соблюдают. Экономическая теория указывает, что такое добровольное подчинение нормам имеет место лишь когда внелегальная система относительно более эффективна, чем официальное право. Ни одно общество не станет подчиняться законам, которые ему не подходят; а этим подчиняются многие, из чего следует, что они эффективны. Более того, эти внелегальные законы есть явление чисто перуанское, это -результат национального опыта. Спонтанное порождение внелегальных норм теневым сектором стало началом преобразования существующего порядка, указало путь развития правовым институтам, если они хотят приспособиться к новым условиям и стать опять полезными для общества.

Нужна правовая и институциональная система, которая сделает возможным спонтанное упорядочивание хозяйственной деятельности, устранит помехи законопослушному бизнесу и обеспечит ему законные гарантии, передаст в частные руки ту ответственность и инициативу, которые государство так бесплодно монополизировало. Все это позволило бы правовой системе опять стать полезной для общества.

Существующие правовые институты не позволяют нам знать, как именно разные группы перуанцев понимают хорошую жизнь и должное решение своих проблем. Последние 40 лет притязания и достижения нашего населения постоянно удивляли правителей страны. Отчасти это происходило потому, что у перуанцев разные цели, и они меняются в ходе быстрой эволюции, диверсификации и индивидуализации. Но ясно, что нет надобности пытаться вот уже который раз навязывать стране "национальный проект", предполагающий достижение точно определенных результатов. Это просто немыслимо в стране со столь разнородным и многочисленным населением, как Перу. Законы должны обеспечивать каждому возможность ставить и достигать свои цели, если они не приносят вреда другим. Разнообразие перуанцев ценнее, чем их схожесть. Чем ставить себе непосильную задачу выработать общие цели, нам нужно договориться о законных средствах достижения любой законной цели.

Необходимо действовать в двух направлениях. Во-первых, нужно решить институциональные проблемы: удалить препятствия, мешающие интеграции легального и теневого секторов. Во-вторых, нужно создать условия для решения будущих институциональных проблем, а значит -- изменить методы законотворчества. Ниже мы рассмотрим оба направления действий.

Существующие институциональные проблемы

Прежде всего деятели как легального, так и теневого секторов должны быть интегрированы единой правовой и экономической системой, исключающей дискриминацию. Это позволит всему населению в полной мере реализовать свою созидательную энергию.

Когда говорят об интеграции легального и теневого секторов, одни имеют в виду "иллегализацию" деятелей легального сектора и освобождение их от правовых ограничений, а другие -- "легализацию" теневиков и сокращение отрицательных последствий внелегальности. Такая интеграция должна фактически означать две вещи: устранение бесполезных ограничений в легальной системе и возможность любому желающему войти в новый легальный сектор.

История показывает, что развитое общество возникло в странах, где мигрантов удалось интегрировать в структуры общества и где были созданы институты, дававшие каждому шанс участвовать в производстве. Там, где источником успеха стали производство нужных стране товаров и услуг, а не государственные привилегии, имели место прогресс, процветание и, разумеется, интеграция. В странах, где правовые институты никак не отреагировали на процесс миграции, значительного процветания не было достигнуто, нарастали волнения, происходили вспышки насилия.

Изменить правовые институты -- задача не из легких. Для этого необходимо определить наиболее тяжелые и неотложные проблемы страны, понять, какие правовые институты наиболее эффективно открывают возможности инициативы и предприимчивости, какие -- поощряют предпринимательские качества, необходимые для создания богатства и какие способствуют координации усилий, нацеленных на эффективное использование ресурсов.

В этой связи внелегальная система показывает нам, что прежде всего и сильнее всего перуанцы ценят надежные права собственности, правовую защиту контрактов и свободу предпринимательства. Они хотят иметь вспомогательные законные инструменты, которых у них нет сейчас. Кроме того, они хотят устранения по возможности всех мешающих правовых норм. Наконец, они хотят во многих областях деятельности заменить государство частными организациями. Таким образом, минимальная программа интеграции страны потребует упрощения и децентрализации правительственной бюрократии и окончательного дерегулирования и деполитизации хозяйственной жизни. Рассмотрим эти положения.

Упрощение

Под "упрощением" мы понимаем оптимизацию функционирования правовых институтов за счет устранения дублирующих и ненужных законов. Упрощение затрагивает не корни меркантилистской системы, а лишь' некоторые ее следствия.

Упрощение требует, чтобы мы выявили наиболее вредные нормы права, повышающие издержки легального и теневого секторов, в том числе издержки доступа к ним. Такие издержки ведут к растранжириванию ресурсов, ограничивают возможности легального сектора адаптироваться к меняющимся экономическим обстоятельствам и препятствуют полному раскрытию возможностей теневиков.

Эти три проблемы задевают и потребителей, которые страдают от снижения качества товаров и услуг и от роста цен. И то и другое имеет причиной чрезмерность регулирования и снижение эффективности предприятий. Эти же проблемы задевают работников и поставщиков, доходы которых сокращаются из-за того, что их вклад в дело используется менее эффективно.

Упрощение означает использование методов уже хорошо известных в развитых странах как "дебюрократизация". Сюда входит замена правил, определяющих методы достижения определенных целей, правилами, определяющими сами цели или стандарты. Это облегчает бремя тех, кто должен подчиняться соответствующим регламентам, поскольку у них открывается возможность искать более рациональные и эффективные методы достижения заданных законом стандартов. Сокращается волокита и обеспечиваются более эффективные средства контроля за соблюдением требований закона.

Упрощение также предполагает измерение дееспособности вновь принятых законов, эффективность и необходимость которых еще не ясны. Здесь инструментом являются так называемые "закатывающиеся законы", то есть такие, действие которых автоматически прекращается после определенного срока. Только если опыт показал полезность закона, его действие возобновляется.

Чтобы сократить количество бумажной работы, производимой правительством, можно увязать программы сокращения бумагооборота с распределением бюджета -- чем меньше волокиты, тем больше бюджетных средств. Другой вариант -- сделать бюрократическую деятельность гласной, чтобы публика видела, на каких законах или обычаях зиждется канцелярская практика, и, соответственно, оказывала давление в пользу исключения вредной и ненужной административной практики.

По большей части упрощение означает снижение издержек без изменения политической системы. Когда перуанские правительства говорят о сокращении бюрократии, они обычно имеют в виду упрощение. Правительства готовы изменить закон, если это не затрагивает их полномочий.

Децентрализация

Под "децентрализацией" мы имеем в виду передачу законодательной и административной ответственности от центрального правительства местным и региональным правительствам, чтобы приблизить власти к реальной жизни и насущным проблемам. Это означает предоставление местным правительствам права не согласовывать с центром решения по всем региональным проблемам, которые не могут оказать отрицательного воздействия на остальную часть страны.

Децентрализация не есть "деконцентрация", что часто путают. Когда отделение сельскохозяйственного банка открывается в Пиуре, а Конституционный суд в Арекуипе, это -- деконцентрация. Децентрализация означает передачу части законодательных и других прав местным правительствам. Деконцентрация же есть просто передача некоторых функций из центра в провинции.

Подобно упрощению, децентрализация не изменяет основ меркантилистской системы, поскольку сговор между правительствами и привилегированными группами может иметь место как на локальном, так и на национальном уровне. Децентрализация может играть весьма важную вспомогательную роль в осуществлении перемен, поскольку она позволяет местным правительствам конкурировать между собой, а населению -- оценивать: кто облегчает хозяйственную жизнь, а кто -- нет. Территория с лучшими законами получит преимущество, и там будут оседать предприниматели, а другие будут соперничать с ней, что приведет к повышению качества законотворчества по всей стране.

Далее, поскольку внелегальность возникает вследствие недостатка связи между правителями и управляемыми, то передача права принятия решений на местный уровень, где дистанция между ними меньше, может улучшить положение дел. Более того, большинство проблем, связанных с внелегальной деятельностью, существуют лишь на местном уровне.

Хотя некоторые общие законы способны разрешить проблемы значительной части населения, массу вопросов можно эффективно обсудить и решить лишь на более низком уровне. И, наконец, децентрализация решений облегчает экспериментирование и нащупывание подходов к общим решениям.

Хотя передача полномочий была лишь частичной и ограниченной, делегирование муниципальным правительствам в 1980 г. права принимать решения по жилищным вопросам сократило время получения соответствующих документов и разрешений в провинции Лима в 4--5 раз.

Дерегулирование

Под "дерегулированием" мы понимаем рост ответственности и возможностей для частных лиц и сужение их для государства. Как и демократическое законотворчество, дерегулирование затрагивает самые корни меркантилизма. Дерегулирование включает деполитизацию экономики, чтобы защитить государство от манипуляций перераспределительных синдикатов, а экономику -- от политиков, также как некогда церковь была отделена от государства. Хотя все экономические, религиозные и политические системы взаимозависимы и образуют основу социального порядка, каждая нуждается в значительной автономии, чтобы никто не жил за счет других.

Нужно освободить экономику от политических маклеров, от произвола законодателей и паразитических интересов. Политическую жизнь, в свою очередь, нужно освободить от влияния экономических властных структур. Ее эффективность и устойчивость следует увеличить, ограничив число решаемых проблем. Нам нужно сильное и эффективное государство, а для этого оно должно оставить детали и подробности частным лицам, а на себя взять создание базовых условий для развития.

На практике дерегулирование означает следующее. Контроль за исполнением хозяйственного законодательства должен быть передан из рук бюрократического аппарата суду. Следует предоставить доступ к рынку всем и каждому. Государство должно заниматься только тем, чего не могут отдельные люди. И, наконец, необходимо делегировать добровольным структурам и объединениям ответственность за то, что они способны делать лучше, чем кто-либо еще.

Выполнение первого положения отобрало бы у государства право ограничивать или предоставлять доступ к производству. Тем самым была бы сужена возможность государства решать, кто может производить, а кто -- нет, какие нужны товары и услуги, по какой цене и в каких количествах. Это не приведет к хаосу. Дерегулирование означало бы высвобождение государственных ресурсов для поддержания прямых и эффективных правил игры, для предотвращения злоупотреблений свободой. Перенаселенность, антисанитария и грязь, беспорядок и отсутствие координации, характерные в основном для внелегальной деятельности, показывают, насколько неэффективны попытки управлять производством напрямую и насколько важнее укреплять систему внеконтрактной ответственности, чтобы ликвидировать, корректировать или наказывать за неблагоприятные последствия индивидуальной деятельности.

Государству требуется общедоступная, быстрая и эффективная система правосудия. Нужно отказаться от административного контроля экономики и передать в руки судебных органов контроль за исполнением правил и законов. Благодаря этому государство отойдет от управления ресурсами и сосредоточится на управлении правосудием, чтобы гарантировать соблюдение закона и не оставлять безнаказанным ни одного нарушения. Опыт развитых стран показывает, что гораздо разумнее нацелить общественные усилия на создание эффективной и честной системы судебных органов, которые будут обеспечивать законопослушность частных лиц -- организаторов работы производительного аппарата страны, чем пытаться превратить государство в хорошего предпринимателя. Интервенционистскому государству нужны бюрократы, инспектора, делопроизводители, экономисты, бухгалтеры и другие чиновники. Их число сокращается с упрощением законов, поскольку система судебных органов нормально функционирует при относительной немногочисленности тяжущихся, а не когда в тяжбы вовлечены огромные массы граждан.

Вот почему так важно реформировать и расширить судебную систему,, арбитраж, систему мировых судей и вообще все институты, способные поддерживать порядок без окостенелости, коррупции и расточительства, сопровождающих прямое государственное вмешательство в экономическую жизнь.

Государство должно также предоставлять правовые инструменты, облегчающие экономическое развитие. Это означает такое изменение правовых институтов, которое бы сделало владение собственностью повсеместным и бесспорным, и каждый мог бы быть уверен в получении законных выгод от вложения труда или капитала.

Мы увидели, что рыночные механизмы работают не вполне гладко и не очень надежно. Значит, государству необходимо стимулировать людей к совместной деятельности, к объединению труда, идей, капиталов и ресурсов, и обеспечить кооперирование механизмами контрактного права. Бизнес и контракты должны стать простым делом, а результаты сделок предсказуемыми, ибо без этого невозможно развитие эффективного рынка.

Мы полагаем, что дерегулирование должно также включать делегирование функций и власти тем легальным или внелегальным частным институтам, которые, как мы увидели, работают сегодня лучше, чем государство. При соответствующих полномочиях они справятся с решением определенных задач лучше, чем государство.

Предоставив частным лицам, судебной системе и внелегальным организациям решение этих новых задач, государство получит возможность выделять больше ресурсов на проработку проблем, непосильных частным лицам и организациям: на охрану природных ресурсов и общественной собственности, защиту национального достояния, обеспечение личной безопасности граждан, контроль монополий, систему транспорта и образования, -- т.е. на все то, чего частный сектор сделать не может.

Одной из основных обязанностей государства является перераспределение ресурсов в пользу беднейших и менее удачливых членов общества, что, впрочем, не следует рассматривать как оправдание привилегий немногим в ущерб остальным. Вполне оправдано желание, чтобы среди многих функций государства была и функция перераспределения. Главное, чтобы перераспределение ресурсов в пользу нуждающихся не наносило ущерба производству, занятости и сбережениям. Если перераспределение останется предлогом для того, чтобы по-прежнему нарушать права собственности, чрезмерно стеснять возможности ее использования или ослаблять гарантии исполнения договоров, в этом случае Перу останется слаборазвитой страной. Стремясь излечить последствия бедности таким способом, мы лишь усилим ее глубинные причины. Перераспределение, следовательно, должно принимать такие формы, которые не разрушают экономические стимулы, как это происходит в случае перераспределения денег через налоги. Понятное стремление к перераспределительной справедливости не должно вредить справедливости производительной.

Легко видеть, что цели дерегулирования те же, что и у политики меркантилизма, включая землю, труд, кредит, образование, транспорт, безопасность и помощь обделенным. Разница в том, что дерегулированное государство достигает этих целей, не подменяя рынок, а усиливая его. Следовательно, нужно не устранять внелегальную деятельность, а интегрировать ее, легализовать и поощрять. Чтобы преодолеть частные монополии и олигополии, нужно не заменять их государственными монополиями, а открыть доступ к рынку для всех. Демократизация кредита требует поощрения конкуренции между финансистами, а не национализации кредита и подчинения власти политиков и бюрократов.

Короче говоря, все мы, и в легальном и в теневом секторах, нуждаемся в справедливых и эффективных законах, в устранении произвола государства.

Будущие институциональные проблемы

Второй путь адаптации права к действительности предполагает изменение самих процедур принятия новых законов, чтобы не повторять ошибки прошлого.

Законодательные процедуры должны обязать правительство аргументирование доказывать по каждому законопроекту, что такой закон нужен, что выгоды от его принятия больше возможных издержек. Иначе в будущем вновь придется обращаться к политике упрощения, дерегулирования и децентрализации. Законотворчество должно быть гласным и контролироваться избирателями. Необходимо публиковать проекты законов и учитывать мнение общественности.

В отличие от Перу, почти все развитые демократии так или иначе контролируют правительственное законотворчество. Для нас же демократия сводится к тому, чтобы каждые пять лет избирать новое правительство, которое получает карт-бланш на все время пребывания у власти и порывает связи с нами до следующих выборов. Это превращает плохое законотворчество -- законотворчество без консультаций с населением -- в серию сюрпризов, что мы и наблюдаем. В стране, где исполнительные органы издают почти 99% всех норм и правил, а парламент -- лишь оставшийся 1%, едва ли можно удивляться тому, что правовая система -- в лучших меркантилистских традициях! -- далека от действительности и нужд рынка и ориентирована на обслуживание перераспределительных синдикатов и централистского волюнтаризма.

Демократическая система законотворчества, напротив, может; использовать нормы и положительную практику, стихийно порождаемые как в легальном, так и в теневом секторах. Поскольку такая система способна постепенно осваивать текучую реальность жизни, законы будут выражать порядок, основанный не на умозрительных представлениях центрального правительства, а на нуждах и надеждах перуанских граждан. Другое преимущество демократизации законотворчества в том, что удастся лучше использовать рассеянные в обществе знания. В стране, где миллионы людей взаимодействуют друг с другом миллиардами способов и осуществляют тысячи контрактов, где тесно переплелись разнообразные культуры, жизненные уклады и точки зрения, в этой стране вне демократических процедур законотворчества власти не могут иметь доступ ко всей информации, необходимой для формирования работоспособных правил и норм.

Скажем больше: коль скоро в стране существует разделение труда, то существует и разделение знаний. Следовательно, более эффективно и оправданно создавать законы на основе знаний, рассеянных в народе, а не на основе рекомендаций групп официальных лиц или их советников. Источником спонтанно возникающих норм и правил является опыт всего населения и его суждения о возможных последствиях, а не соображения узкого круга лиц. Демократическая процедура разработки норм и правил укрепляет позиции групп менее организованных и менее влиятельных, чем перераспределительные синдикаты. Гласность законотворчества препятствует появлению поразительных законов, которые перераспределяют средства в пользу этих синдикатов. В отличие от членов перераспределительных синдикатов, наше население разнородно и рассеяно, а значит и более уязвимо. Демократическая система могла бы заставить правительство доказывать обществу необходимость нового закона и гарантировать, что ни одна группа населения не будет жить за счет другой. Это усилило бы политическое влияние общественности, которая, кроме всего прочего, больше всех потеряла от меркантилистских норм и правил. Это также означает, что правители постоянно несли бы ответственность перед общественным мнением, а не только каждые пять лет.

Для демократизации правовой системы следует публиковать законопроекты и анализировать их будущие возможные выгоды и издержки. Это улучшит качество и уменьшит количество меркантилистских законов и правил.

Публикация законопроектов

Следует публиковать проекты законов, затрагивающих экономическую и социальную жизнь, чтобы каждый, кого они касаются, мог высказать свои взгляды, представить возражения, сформулировать комментарии и предложения. Это сделает возможным мобилизацию общественного мнения против законов и правил, затрудняющих экономическую деятельность или направленных на обогащение определенных групп.

Предварительная публикация дает государству доступ к взглядам общества по поводу каждого законопроекта. Если законодатели подготовили плохие законы, реакция публики покажет, что эти законы необходимо улучшить. Связь с публикой позволяет демократизировать систему управления в целом. Когда такой связи нет, когда бюрократия -- почти единственный канал получения информации, -правительство костенеет.

Анализ в терминах издержки -- выгоды

Публикация законопроектов должна сопровождаться анализом возможных социально-экономических последствий в терминах издержек и выгод. Государственные деятели обязаны показать, чем их предложения лучше других. Нужно, чтобы обсуждение вышло за рамки чисто юридических критериев и учитывало возможное воздействие этих законов даже на третьи стороны.

Требование, чтобы правительство подкрепляло каждый законопроект анализом возможных издержек и выгод, послужит решению по меньшей мере трех задач. Во-первых, станет возможным выявлять и почти автоматически исключать законы, создающие ненужные препятствия. Во-вторых, поскольку многие меркантилистские правила и законы не имеют внушающей доверие основы, будет трудно доказать полезность вредных идей информированному и бдительному обществу. В-третьих, появится механизм отмены законов, хотя и оправданных в какой-то степени, но приносящих больше вреда, чем пользы. Необходимость проведения анализа в терминах издержек и выгод может оказать дисциплинирующее воздействие на правительство и заставить его отвергнуть несовершенные законопроекты еще до публикации. Это означало бы, что если проект закона опубликован-, то для этого существуют определенные основания, и заинтересованные группы будут иметь возможность подтвердить или опровергнуть мнение правительства.

Все описанные здесь методы демократизации правовой системы отвечают критериям политики упрощения, дерегулирования и децентрализации. Использование одного метода часто способствует достижению сразу нескольких целей.

Несомненно, нужны и многие другие изменения. Во многих областях ответственность государства следует расширить. Следовало бы обсудить и степень вмешательства государства в различные сферы жизни. Вообще говоря, нужно признать, что в Перу государственное вмешательство обычно чрезмерно и пагубно. Существуют убедительные свидетельства того, что государство перекрывает большинству населения доступ к законной хозяйственной деятельности, что никак не способствует экономическому прогрессу, защите собственности и контрактов или правосудию. В лучшем случае такое вмешательство усложняет жизнь всем и каждому. Если бы нам удалось реализовать предлагаемые меры, возникли бы условия, чтобы правовая система стала положительным фактором развития страны. Основой законов стали бы общие нормы поведения, и правовая система получила бы способность включить в себя спонтанно возникающие экономические и социальные структуры, укрепляя тем самым производительные и регулирующие возможности населения. С достижением этих целей хорошие законы получат преобладание.

Заключительные замечания

Вопросы, затронутые в данной книге, неисчерпаемы, и с появлением новых данных книгу придется переписывать. Однако мы считаем необходимым поделиться с читателями некоторыми основными выводами, сделанными в результате первого исследования внелегальной стороны экономической жизни в Перу. Надеемся, что эти выводы послужат путеводными вехами в будущих исследованиях и анализе, поспособствуют широкой критике и, возможно, развенчанию некоторых предрассудков. В любом случае мы надеемся, что они станут важной отправной точкой в предстоящих дискуссиях.

Мы верим в поразительную энергию, изобретательность и творческую активность людей, населяющих Перу. Стойкость этого народа, выдержавшего многовековой меркантилистский гнет, поразительна. Само его существование свидетельствует о наличии до сих пор не использованных потенциальных возможностей. Мы убеждены, что как только будет признана роль закона, обнаружится, что истинная проблема не столько в теневом, сколько в легальном секторе экономики.

Существует почти единодушное мнение, что страна нуждается в переменах. Мы полагаем, что это преобразование уже ведется силами внелегалов и что наше правительство должно изменить закон и упорядочить процесс преобразований, чтобы люди смогли мирно и более продуктивно приспособиться к новому образу жизни. Рано или поздно наблюдения за теневым сектором покажут, что, хотя реорганизация правовой системы и кажется более простой задачей, чем осуществляемая правительством коренная ломка социального устройства страны, на самом деле она -- намного более важное и далеко идущее предприятие. Ведь она базируется на энергии всего населения и его способности реализовать новые возможности развития.

Мы должны научиться думать о развитии страны в терминах прибылей и потерь. Мы обнаружим, что большинство потерь возникает в государственном секторе и в перераспределительной системе, к которой нас заставили привыкнуть, а прибыль создается конкуренцией частных лиц, работающих в легальном и внелегальном секторах. Мы должны, наконец, отбросить все предрассудки, заставляющие некоторых презирать внелегалов и считать, что расовые и культурные качества нашего населения "не как у других" и поэтому-де ему не доступны преимущества свободы и рыночной экономики. В течение многих лет эти предрассудки использовались для дискриминационного перераспределения нашего скудного Достояния в пользу небольших заинтересованных групп.

Как только мы поймем отрицательное воздействие наших правовых институтов, мы сумеем преодолеть закомплексованность перед развитыми странами. Многие наши неурядицы порождены анахронизмом институтов. Уверены, что если истолковать нашу историю с этой точки зрения, появится возможность вырваться из ловушки консерватизма, делающего нас добычей велеречивых диктаторов. И мы сумеем наконец превратить историю в инструмент прогресса, который поможет найти эффективные институты и системы, достойные усилий и жертв нашего народа.

Надеемся, что это исследование поможет истинно левым понять, что не только они озабочены проблемами нищеты и голода, что каждый сознательный человек понимает и разделяет их душевные страдания. Но благородное чувство жалости должно быть подкреплено эффективными действиями по борьбе с бедностью, а превращение классовой борьбы в борьбу за народную инициативу и предпринимательство есть интеллектуальная задача, достойная лучших людей нашего общества. Лидеры перуанского правого крыла могут сыграть значительную роль в будущем, если новое понимание проблем внелегальности позволит им отбросить предрассудки и увидеть проблемы бедняков и возможности оказания помощи нуждающимся классам.

В Перу деление политического спектра на левых и правых часто не проясняет, а затемняет суть вещей. Если отбросить разделяющую их риторику, главным окажется, что в обоих лагерях выигрывают искатели привилегий, а не те, кто создает богатство и благосостояние. Конфликт между меркантилизмом и рыночной экономикой позволяет объяснить парадоксальность того факта, что значительная часть нашего среднего класса являются убежденными государственниками, и зачастую с социалистической ориентацией, тогда как простые люди стоят на позициях частной собственности и объединяются в свободные, децентрализованные организации. Мы уверены, что если бы правые и левые в развитых странах смогли правильно понять действительность Перу, они единодушно осудили бы нашу систему. Первые -- за неэффективность, вторые -- за несправедливость.

Одна из пагубнейших ошибок наших правителей состояла в том, что они заботились об издержках производства, а не об издержках осуществления сделок. Мы убеждены, что важнее всего именно издержки заключения контрактов, и нужно использовать законотворческую власть для устранения препятствий на пути к процветанию. А заботу об издержках производства следует оставить производителям, снабдив их правовыми институтами, которые делают рыночную конкуренцию инструментом сокращения издержек.

Для нас очевидно, что единственным выходом из нынешнего кризиса в Перу, способом решения проблем внешней задолженности и инфляции является экономический рост, не увеличивающий дефицит платежного баланса. Для этого необходимы и разумная макроэкономическая политика, и соответствующие инвестиции. Однако наиболее важным элементом являются микроэкономические меры, поощряющие и защищающие права собственности, облегчающие доступ к предпринимательству, дающие людям необходимую уверенность в надежности своих сбережений, инвестиций и производства. Пока проблемы, описанные в данной книге, не решены, любая макроэкономическая политика или внешнее финансирование будут пустой тратой усилий.

Если какие-то из наших аргументов разумны, мы ступим на иной путь, который уведет нас от свойственного меркантилизму насилия, как способа ответа на проблемы бедности и крушения надежд. На новом пути мы приведем наши институты в соответствие с действительностью и нарождающимися социальными и экономическими силами и сможем соединить наши усилия с энергией огромной массы перуанцев, верящих не в классовую борьбу, а во взаимообмен и свободное сотрудничество.

В границах Перу заключена не одна страна. Здесь существует меркантилистское государство, которое кое-кто пытается реанимировать с помощью различных политических формул и методов, но у которого появились уже все признаки неотвратимой смерти. Здесь есть еще одна страна, -- народ которой разуверился в возможности решения своих проблем и запутался между разрушительными целями терроризма и бесплодными увещеваниями многочисленных прогрессистов. Здесь есть и третья страна, которой мы дали имя "иной путь", -- страна, где много работают, где люди восприимчивы к новому и конкурентоспособны, и наиболее крупной ее провинцией является, без сомнения, провинция теневой экономики.

Эта третья страна является альтернативой подрывному и преступному насилию, ибо заменяет энергию, растрачиваемую попусту на протесты и разрушение, энергией, направленной на достижение экономического и социального прогресса. Внелегалы доказывают это ежедневно: они всегда готовы вступить в диалог, демонстрируют благоразумие и готовность служить обществу. Люди, движимые стремлением к прогрессу и процветанию, легко найдут себе место в правовом государстве. А те, кто полон ненависти и разрушительной энергии, находят питательную среду лишь там, где не способны укрепиться внелегалы, а меркантилистская легальность уже потерпела поражение.

Чтобы уйти от насилия и бедности, нужно признать собственность и труд людей, которых легальный сектор ныне отторгает, -- чтобы вместо бунта воцарился дух сотрудничества и ответственности. Когда люди почувствуют вкус к независимости и поверят в плодотворность своих усилий, они смогут поверить в себя и в экономическую свободу.

Эпилог

Сорок сотрудников Института свободы и демократии ведут исследования и разрабатывают меры по обдуманному и решительному преобразованию меркантилистского, элитарного общества в современную демократическую нацию.

Эволюция развитых стран Запада от меркантилизма к их нынешним системам была самопроизвольным, а не спланированным процессом. Большинство юристов и экономистов этих стран даже не представляют значения их институтов в этой эволюции. Лишь изучая теневой сектор Перу, где, невзирая на отсутствие таких институтов, существует относительная экономическая свобода, мы постепенно пришли к пониманию их огромной важности. Тот, кто желает дать своей стране шанс стать современным обществом, должен направить усилия не только на ликвидацию определенных условий -- препятствий на пути доступа к легальной деятельности, издержек законопослушания, дискриминации на рынке капитала, государственных корпораций, но также и на создание базовых институтов, которые в развитых странах служат основой эффективности, социального мира и свободного сотрудничества.

Соответственно, в дополнение к проектам упрощения, регулирования, децентрализации и демократизации законотворчества Институт разрабатывает другие институциональные механизмы, необходимые для ликвидации привилегий в рыночном секторе и для демократизации общественной жизни. Коснемся лишь некоторых из этих механизмов.

В настоящее время, например, мы пытаемся найти эффективные способы обуздания власти, чтобы ограничить злоупотребления правительства и перераспределительных синдикатов и создать систему, при которой люди смогут защищать права собственности и свои интересы, предусмотренные контрактами. Для этого, разумеется, необходимо создать институциональную среду, которая гарантировала бы очевидность и ясность действий правительства. Люди не могут защитить себя сами и в еще меньшей степени способны контролировать государство без доступа к информации, монополизированной этим государством. А ведь рыночная экономика возможна лишь при условии, что информация распространяется свободно или по меньшей мере является общедоступной. В этой связи мы готовим правовую основу, которая бы гарантировала открытость информации о действиях правительства, и думаем о создании эффективно действующих механизмов ознакомления с нею. Пресса и органы судебной системы должны быть укреплены настолько, чтобы они могли тщательно отслеживать действия правительства и синдикатов, поскольку существующий контроль средств массовой информации -- через кредиты от преимущественно государственных банков, снабжение информацией, распределение рекламы и, вообще говоря, включение в круг получателей преимуществ или исключение из него -- серьезно подрывает их независимость. Весьма малое число судебных процессов против государства в Перу свидетельствует, что публика не верит в независимость суда.

Чтобы укрепить права собственности на недвижимость и усовершенствовать систему прав собственности во внелегальных поселениях, мы разрабатываем негосударственную систему страховых ассоциаций и обществ взаимопомощи, которые должны обеспечить защиту прав собственности и кредиты для инвестиций в жилищное строительство и в другую деятельность. Наши ближайшие планы включают также разработку способов включения в судебную практику внелегальных третейских судов, что позволит жителям внелегальных поселений участвовать в разрешении дел, которые сейчас не могут быть проведены судебными органами.

В области городского транспорта мы готовим законы и правила, способные обеспечить надлежащее функционирование децентрализованной, конкурентоспособной транспортной системы, состоящей из большого числа владельцев машин. Наш анализ показывает, что нынешние проблемы городского транспорта в значительной мере обусловлены тем, что существующая правовая система не может иметь дело с большим количеством владельцев. Проект создаст основу для упорядоченного участия множества предпринимателей в рамках правовой системы, которая обеспечит следующее: управление дорожным движением и контроль за соблюдением правил движения; стандарты безопасности для транспортных средств; систему наказаний за нарушение прав пассажиров и других пользователей транспорта; ясную информацию о цене услуг; систему стимулов, основанных на частном страховании; специальные дорожно-транспортные суды и контрольные органы для урегулирования споров и присуждения компенсаций за личный ущерб и повреждение собственности; сетку дорожных тарифов и налогов, чтобы финансировать все это и дать владельцам машин средства на поддержание приемлемого уровня обслуживания.

Легко понять, что проекты Института охватывают и общие и частные вопросы -все, что позволяет наш бюджет. Хотя мы и стараемся придерживаться единого методологического подхода, наша стратегия нацелена на разработку реализуемых и дееспособных проектов. Как только работа над ними закончится, мы опубликуем их в средствах массовой информации и вынесем на общественное обсуждение, благодаря которому проверим и уточним наши предложения.

Похоже, что пора начинать дискуссию. Нет оснований ждать, пока длительный процесс (возможно, болезненный и кровопролитный) выведет нас на путь промышленной революции и общественного благосостояния -- к неведомой судьбе, как это случилось в Европе. Мы уже знаем, какие институты в Перу работоспособны. Что касается международного опыта, то существует вполне достаточно информации о том, что приемлемо и что следует приспособить к нашим условиям. Институт не видит причин, почему бы перуанцам не пойти заранее продуманным путем, который позволит преодолеть отсталость и двинуться вперед к современному обществу.