Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Ученые сходятся во мнении о том, что главной, одной из важнейших, составляющих основу правового статуса парламента, выступает законодательная функция, которая при этом не является единственной.¹⁸ Понятие представительной функции рассматривается как более широкое по отношению к понятию законодательной функции, так как включает в себя понятия «законодательный орган государственной власти», «представительный орган муниципального образования».¹⁹ Наряду с законодательными парламенты осуществляют контрольные функции. Минимальный парламентский контроль – бюджетный и финансовый. Третья функция – кадровая (органообразующая). Объем кадровых полномочий парламента зависит от формы правления и наиболее широк в парламентских странах.²⁰ Как указывает Е.В. Коврякова, формы парламентского контроля как способы его существования и выражения носят информативный (консультативный), санкционирующий (резолютивный или решающий) и бюджетно-финансовый характер. На основании этого данным автором выделены соответствующие виды контроля.²¹

Ж.И. Овсепян указывает, что «по классическим меркам парламенты выполняют две основные функции – законодательную и контрольную» и «отсутствие общей формулы о парламенте как органе не только законодательной, но и контрольной власти не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий».²² «Парламент, являясь представительным органом народа, призван не только принимать законы, но и обязан контролировать их соблюдение и исполнение, таким образом защищая интересы всего населения страны».²³

Контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма.²⁴ Контроль не чрезвычайная мера, а неотъемлемая часть управленческой деятельности, направленная на обеспечение законности в работе органов публичной власти. Контроль классифицируют по периодичности (предварительный, текущий, последующий), субъектам (президентский, парламентский, конституционный, судебный, судебно-конституционный, федеральный), предмету (государственный и муниципальный; бюджетный, валютный, экспортный).²⁵ По субъекту контроля в зависимости от его природы, роли и места в системе управления различают государственный, муниципальный, общественный, частный. Исходя из направленности контроля, характерных признаков его субъектов выделяют внутренний (ведомственный, внутриведомственный) и внешний (вневедомственный, межведомственный, надведомственный).²⁶

Исследователи указывают, что контроль является видом деятельности, осуществляемым в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с обращениями граждан и т. д.²⁷ «Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость… закреплена в конституциях».²⁸ Понятие контроля включает в себя общественный, парламентский, ведомственный административный контроль, прокурорский надзор.²⁹ Общее определение контроля – это наблюдение с целью проверки исполнения правовых норм или управленческих решений. Так, общественный контроль не обладает властно-правовым характером, не является обязательным, его субъектами не могут быть органы государственной власти и местного самоуправления, исполняется от имени общественности и граждан.³⁰

А.М. Тарасов полагает, что слово «контроль» английского происхождения и имеет три семантических варианта: проверять или контролировать; требовать отчета; сдерживать и направлять свободные действия.³¹ Следует согласиться с тем, что вряд ли стоит абсолютизировать информационный аспект контроля и ограничивать контроль получением информации; особенностью информационного контроля является то, что он в своем содержании пассивен.³² Специфика контроля парламента – органа государственной власти, – заключается в возможности не только наблюдать, но и сдерживать и направлять свободные действия, влиять на подконтрольный объект. Парламентский контроль не сводится исключительно к осуществлению проверочных действий с последующим применением санкций в случае обнаружения нарушений. Его результатом является не столько фиксация недостатков в деятельности исполнительной власти, сколько выяснение причин этих недостатков и их устранение.³³