Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики

В рамках общего исследования управления государственным имуществом отдельно было выделено изучение государственной имущественной казны, поскольку она является сложным экономическим объектом управления, включающим активы, предназначенные для выполнения разных государственных функций и соответственно требующих разные подходы для правильного выбора целей в управлении ими. Так, например, для учета не принадлежащих юридическому или частному лицу земельных участков, водных ресурсов, полезных ископаемых, с одной стороны, и музейных, архивных фондов, с другой, необходимы отличающиеся друг от друга методики учета. Кроме того, казна является частью национального богатства страны, поэтому повышение эффективности управления активами, составляющими казну, является важной государственной задачей.

Рассматривая теоретические подходы специалистов в данной области, отметим, что Г. Мальгинов и А. Радыгин указывают следующие блоки казны: «… В структуре казны РФ можно выделить три основных блока: (1) бюджетные средства (за отчетный период или на определенную дату); (2) акции (доли, паи) хозяйственных обществ, находящиеся в федеральной собственности; (3) всё прочее движимое и недвижимое имущество, из которого в зависимости от степени детализации выделяются земельные участки» и подчеркивают, что «на протяжении почти всего периода рыночных реформ имущественный комплекс казны, замкнутый в границах собственно третьего блока, практически не рассматривался как самостоятельный объект в рамках процесса управления государственным имуществом» [48, с. 23].

В современной России федерального закона о казне нет, и становление системы управления казной происходило в рамках развития общей системы управления государственным и муниципальным имуществом, т.е. в рамках Гражданского кодекса РФ, Концепции, а затем Государственной программы. Но формирование институциональной среды на уровне субъектов РФ происходит в течение достаточно длительного периода времени: в конце 1990-х годов стало формироваться региональное законодательство об управлении государственным (муниципальным) имуществом, в том числе стали приниматься законы о казне. Анализ данных процессов важен для как поиска путей повышения качества управления государственным (муниципальным) имуществом в целом, так и для совершенствования системы управления казной.

Федеральный уровень управления казной

Принятое толкование термина «казна» нашло отражение в Гражданском кодексе (ГК) РФ. В соответствии с 214 и 215 статьями ГК можно дать определение не только федеральной, но субфедеральной и муниципальной казны, что важно для проводимого нами исследования. Казну края, области, города федерального значения составляют средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за государственными предприятиями и учреждениями. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего образования.

Но определяя состав казны, статья 214 ГК РФ не дает представления о порядке наполнения казны, о движении составляющих ее активов, а также о целом ряде других специфических моментах функционирования данного института. Поэтому важно регламентировать порядок поступления, учета, выбытия имущества из казны, принятия решений о распоряжении ее объектами. Регулирование этих процессов возможно на основе закона о казне.

Как мы уже отмечали ранее, в 1999 г. на федеральном уровне принимается Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, которая определила основные цели, задачи и принципы государственной политики России в сфере использования государственного имущества. На наш взгляд, Концепция включала в себя достаточно большой потенциал и для развития института казны, который, к сожалению, в значительной степени не был реализован.

Во-первых, увеличение доходов за счет более эффективного использования государственного имущества и получения дополнительных доходов, с одной стороны, и оптимизация расходов на управление им, с другой, позволили бы развивать экономику в целом, в том числе и экономику регионов, муниципалитетов, городов, снижать налоги предприятий. Можно было бы значительную часть полученных доходов от использования имущества реинвестировать в национальную экономику, прежде всего в ее реальный сектор, направить на структурную перестройку российской экономики и развитие ее производственного потенциала.