Источники и основания государственных политик в России

Как видно, семь из десяти доктрин приняты Президентом Российской Федерации, две – в форме актов Правительства Российской Федерации и одна – органом исполнительной власти. Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений, такие, как оборона, информационная безопасность, экология, образование, наука и т. д. В массе доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. доктрина документ декларативный, то для ее реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе ее исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрина в принципе не содержит ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. Например, для реализации Морской доктрины Российской Федерации были приняты три постановления Правительства Российской Федерации и более десяти ведомственных актов.

2.2.3. Программы

Программы – это наиболее разноплановый вид программных документов, включающий в себя несколько разновидностей. Всего было принято около 400 различного рода программ (без учета ведомственных программ). Несмотря на значительные различия по форме и содержанию разного вида программ, можно выделить ряд общих черт. Наличие конкретных целей и механизмов реализации, установление ответственного за исполнение органа и формирование порядка и объемов финансирования. В законодательстве присутствуют определения только федеральных целевых программ и федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства[36].

Обобщив все виды программ можно реконструировать, что программа – это документ, содержащий совокупность взаимоувязанных мер, план действий, а также механизмы реализации, направленные на достижение единой цели.

Исходя из этого определения, с учетом особенностей каждого вида будут сформулированы определения отдельных видов программ, среди которых выделим следующие из них.

Президентская программа. В законодательстве Российской Федерации соответствующее понятие отсутствует. Понятие этого вида программ можно сформулировать следующим образом. Президентская программа – это программа, инициатором которой является Президент Российской Федерации, содержащая план действий по решению определенных в ней проблем и проходящая экспертизу в Центре президентских программ.

Этот вид документа присутствовал в российской практике с 1995 г. и регулировался Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах»[37]. Примерами могут быть: «Дороги России» (Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 1220[38]) и «Российский народный телефон» (Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 31[39]). Последняя президентская программа датирована 2001 г.[40], а сам Указ утратил силу в 2004 г.[41] За период действия были приняты 16 программ, причем зачастую федеральным целевым программам присваивался статус президентских. Особенностями этого вида было то, что он регулировал те программы, инициатором которых был Президент Российской Федерации, а также то, что экспертиза программ проходила в Центре президентских программ Администрации Президента Российской Федерации. Сам Указ 1994 г. имел крайне сжатый и неполный характер. Так, в нем не предусмотрены сроки и порядок отчетности по реализации президентских программ. Интересно, что в Указе 2004 г. предусмотрена обязанность Экспертного управления Президента Российской Федерации анализировать президентские программы, однако с 2001 г. таких документов не принималось.