Источники и основания государственных политик в России

Второй этап начинается с определения необходимых управленческих решений, требующихся для устранения выявленных на первом этапе проблем, которые представляют собой комплекс конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа.

После проделанной в основном проблемными аналитиками-экспертами работы следует процедура написания документов юристами (при участии в обсуждениях проблемных экспертов).

Указанная методология позволяет синхронизовать работы и привести к качественному запланированному результату и является универсальной при разработке практически любых государственно-управленческих документов и решений.

Соответственно по итогам первого этапа рекомендуется провести первичную верификацию результатов исследования в виде публикации и обсуждений (это может быть открытый «круглый стол», конференция).

На втором этапе формируется пакет проектов нормативных правовых актов и иных государственно-управленческих документов, который может уже следовать обычным процедурам принятия актов такого рода.

Важно показать, как именно проводится идентификация проблем на стадии перехода от установления ценностных целей к стадии проблемной декомпозиции. Эти процедуры идентичны методу проведения факторного анализа. Целесообразен краткий экскурс в методологию факторного анализа.

Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Это позволяет идентифицировать проблемы, как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления. Под факторами понимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на какой-либо параметр мониторируемого явления, процесса, состояния, в данном случае в виде поставленной цели. Часто факторы приобретают видимость проблем, препятствий на пути к цели. Категория «ценность», как целевая характеристика, вполне оцениваемый, в том числе количественно, параметр. Поэтому проблемы, факторы, препятствия в настоящем контексте синонимичны.

Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия-проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные и вероятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и угрозами и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать, негативные – купировать, преодолевать и искоренять. По отношению к рискам и угрозам нужно вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения, т. е. их минимизации.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.

Итак, определение факторов выступает обязательным звеном при проектировании государственной политики в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.

Какие методы идентификации факторов существуют на практике?

1. Чаще всего в российской практике и в традициях патернализма – это указание, формулируемое на высоком политическом уровне, так называемая политическая установка. Может иметь место и какая-либо исходная теоретическая посылка. Главной ее особенностью является субъективизм, а отсюда не самая высокая адекватность и даже достоверность.

2. Допустимы здравые, или «очевидные» на первый взгляд, лежащие на поверхности соображения. Например, рождаемость увеличивается по мере роста уровня жизни населения. Однако, как следует из более детального анализа, рождаемость в этом случае может даже уменьшиться. Фактор материального благосостояния (его рост) действует неодинаковым образом для разных исходных условий.

3. Возможна распределенная множественная экспертная оценка и самого состава набора факторов и значимости отдельных факторов в нем.

В этом методе при выборе числа экспертов необходимо иметь в виду, что, с одной стороны, малая их численность (в пределе один эксперт), являясь благоприятным фактором снижения издержек процедуры, не обеспечивает должного уровня качества их интегрального результата, требуемого для принятия обоснованных итоговых оценок. С другой стороны, большое число экспертов обусловливает обратную ситуацию, также не содействующую условиям оптимальности получения результата.