История России с древнейших времен до наших дней

3 июня 1886 г. появились важные нормативные акты: «Правила о найме рабочих на фабрики, заводы и мануфактуры» и «Особенные правила о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих». Они регулировали взаимные обязательства рабочих и нанимателей и предусматривали: заключение договора найма с записью его условий в расчетной книжке (величины заработной платы, стоимости аренды жилья и т. д.); размеры штрафов за нарушение трудового распорядка, с обязанием хозяев направлять штрафные суммы в особый капитал для выдачи пособий рабочим. Закон запрещал выдачу зарплаты продуктами или товарами, взимание платы на врачебную помощь. Хозяева отныне не имели права понижать заработную плату после заключения договора о найме, уменьшать число рабочих дней. Выдача заработной платы должна была производиться не реже одного-двух раз в месяц, причем из этих сумм не разрешалось делать вычеты для уплаты долгов рабочего. Для того времени подобные нормативы являлись огромным шагом вперед.

Местное управление, сформированное при Александре II, наделяло земства и города большими правами в деле решения местных вопросов. Однако законодательство о земском и городском самоуправлении оставляло много правовых неясностей и во взаимоотношениях между самими местными органами, и в отношениях с государственной властью. Сенаторские ревизии некоторых губерний, проведенные в 1880–1881 гг., выявили множество проблем и злоупотреблений.

После отмены крепостной зависимости в 1861 г. крестьянство имело местное самоуправление в виде особых крестьянских органов: сельских и волостных (сельские старосты, сельский и волостной сход), в ведении которых находились повседневные, текущие дела крестьянской общины. Они подчинялись государственному должностному лицу — мировому посреднику, имевшему право утверждать и отрешать от должности избранных крестьянством лиц (волостного старшину, сельского старосту), решать крестьянские судебные тяжбы (при иске не выше 30 рублей), заключать под арест сроком до 7 дней и наказывать розгами до 20 ударов. Мировые посредники назначались губернатором по согласованию с губернским предводителем дворянства из числа местных дворян. Следующими инстанциями государственного крестьянского управления являлись съезды мировых посредников и особые уездные и губернские по крестьянским делам присутствия.

Важнейшая задача мировых посредников состояла в урегулировании земельного раздела между крестьянами и их бывшими хозяевами — дворянами-землевладельцами. В 1874 г., когда эта проблема в главном была решена, институт мировых посредников ликвидировали. Их обязанности перешли к уездным по крестьянским делам присутствиям, начальникам полиции и судебным учреждениям.

Однако единообразного крестьянского управления на местах так и не сложилось. Законодательные неясности вели к дублированию функций, вносили сумятицу в административные дела, порождали злоупотребления и произвол. Неустроенность крестьянского управления становилась очевидной. Ослабление государственного контроля вело не к «повышению социальной ответственности», а лишь к ослаблению общих устоев. Эту сумятицу в управлении некоторые газеты и журналы называли «демократическим крестьянским самоуправлением».

Александр III не сомневался, что когда обязанности, а значит и ответственность, распылены, то и спросить по-настоящему не с кого. Императору понравилась идея учредить новый институт — земских начальников, обязанных надзирать за положением дел в сельском мире и оперативно разрешать текущие дела. По сути, речь шла о возвращении в крестьянскую жизнь мировых посредников, но с более широкими правами.

Такое предложение очень отстаивал министр внутренних дел граф Д. А. Толстой, считавший, что появление земского начальника, наделенного административными и судебными полномочиями, укрепит государственную вертикаль власти и улучшит эффективность управления. Согласившись с этим мнением в принципе, император, как и в других случаях, решил подробно рассмотреть предложение в департаментах Государственного Совета. Несколько лет проект обсуждали, и лишь в начале 1889 г., после неоднократного напоминания императора, дело дошло до голосования. Мнения разделились. Меньшинство (13) поддержало графа Толстого, а большинство (39) выступило против наделения земского начальника одновременно административными и судебными правами.

Получив журнал Государственного Совета, Александр III 28 января 1889 г. наложил резолюцию: «Соглашаясь с мнением 13 членов, желаю, чтобы мировые судьи в уездах были упразднены для того, чтобы обеспечить нужное количество надежных земских начальников в уезде и облегчить уезду тяжесть платежей. Часть дел мировых судей может перейти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли бы отойти к окружным судам». Понадобилось ещё несколько месяцев, прежде чем монаршая воля обрела форму законопроекта, который царь утвердил 12 июля 1889 г.