История России XX – начала XXI века

Итоги референдума дали возможность Президенту СССР продолжить попытки возобновить разработку нового союзного договора, чтобы завершить ее в сжатые сроки. Началась подготовка третьего с весны 1990 г. проекта. Политическая инициатива с конца 1990 г. целиком перешла к республиканским элитам, влияние центральных структур было ослаблено. В этих условиях Горбачев переориентируется на прямой диалог с республиканскими лидерами, игнорируя позицию высших органов власти СССР. Теперь успех переговоров мог быть достигнут лишь при молчаливом согласии Президента СССР на конфедеративное устройство будущего Союза, хотя это означало отход от позиции, зафиксированной референдумом. Президент СССР пытался хоть как-то задержать продолжающийся развал страны. Республики же требовали себе все новые полномочия, до предела усекая власть Центра. Решая свои весьма различающиеся задачи, стороны, однако, не могли полностью игнорировать итоги референдума и поэтому в своей риторике активно использовали понятия «единое союзное государство», «федерация», в правовом же плане все более отходя от них.

Все это ярко проявилось в так называемом новоогаревском процессе (от названия резиденции в подмосковном поселке Ново-Огарево, где проходили переговоры), первый этап которого продолжался с 23 апреля по 23 июля 1991 г. Переговоры лидеров республик проходили очень трудно. Как вспоминал их участник А. И. Лукьянов, даже последнее заседание 23 июля, где обсуждался итоговый вариант договора об ССГ, было неконструктивным. К договору были готовы присоединиться лишь 8 из 15 союзных республик.

В результате, одобрив в целом проект, участники встречи пришли к выводу о целесообразности подписать договор в сентябре— октябре на съезде народных депутатов СССР. Горбачев поддержал такой порядок его подписания. Однако 29–30 июля 1991 г. в Ново-Огарево прошли закрытые встречи Горбачева с Ельциным и Назарбаевым, где союзный президент предложил президентам России и Казахстана начать подписание проекта не в сентябре — октябре, а 20 августа. Республиканские лидеры согласились с этой идеей, ибо понимали, что проект договора в последней редакции не пройдет в Верховном Совете СССР и уж тем более на союзном съезде народных депутатов. А поскольку в августе парламентарии были на каникулах, то время для подписания «нужного» проекта представлялось удачным. В обмен на согласие республиканских лидеров Горбачев принял требование Ельцина об одноканальной системе поступления налогов в бюджеты. Горбачев согласился произвести перестановки в высшем эшелоне союзной власти: замене подлежали В. С. Павлов, В. А. Крючков, Д. Т. Язов, Б. К. Пуго, Г. И. Янаев. Это были люди, которые в июне — июле 1991 г. активно выступали за принятие энергичных мер по сохранению СССР. 4 августа Горбачев отправился в отпуск в Крым.

Итоговый проект договора отразил как масштабы претензий республик, так и уровень фактической дезинтеграции СССР. Согласно документу республики-участники признавались суверенными государствами, «полноправными членами международного сообщества». Союз Советских Суверенных Республик определялся как «суверенное федеративное демократическое государство», однако из контекста следовало, что суверенитет республик первичен. За Союзом предусматривалось сохранение объектов собственности, необходимых для осуществления возложенных на него полномочий, но он лишался собственных налоговых поступлений. В документе не фиксировались сроки принятия нового основного закона, что не связывало государства-участники никакими определенными обязательствами по этому поводу. Фактически же это означало бы «мягкий» выход из СССР, который освобождал новые страны от выяснения отношений с бывшими «братьями» по Союзу по принятому в апреле 1990 г. закону.

Юридическая оценка итогового проекта договора была сделана группой из 15 экспертов еще до 19 августа 1991 г. Они поставили под сомнение правовую значимость документа, признав его внутренне противоречивым, нелогичным и не имеющим значения правопреемственного. Эксперты констатировали, что, «признав федерацию, договор на деле создает даже не конфедерацию, а просто клуб государств. Он прямым путем ведет к уничтожению СССР, в нем заложены все основы для завтрашних валют, армий, таможен и др. Проводя эту линию тайно, неявно, он вдвойне опасен, поскольку размывает все понятия в такой мере, что возникает государственный монстр». По замечанию свидетеля новоогаревских дискуссий правоведа Ю. М. Батурина, «выбор между юридическим качеством и политической целесообразностью был сделан в пользу последней».

Верховный Совет СССР имел возможность рассмотреть лишь первый, подготовленный 16 июня 1991 г. проект договора. В принятом по итогам рассмотрения постановлении (12 июля 1991 г.) союзные парламентарии сформулировали целый ряд принципиальных замечаний, учет которых был обязательным при подготовке итогового варианта договора. Однако эти замечания не были учтены при доработке итогового текста.