История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III

В ряде республик и регионов установились режимы личной власти их руководителей. Сложилось традиционное для России разделение власти между федеральным центром и «местными деспотиями»: в обмен на лояльность и относительную стабильность Кремль предоставлял главам регионов свободу рук и не обращал внимания на массовые нарушения законности и прав граждан. Авторитарные режимы в регионах опирались на сращивание власти с российским (московским) бизнесом в лице крупных компаний или местными олигархическими структурами, использовали правоохранительные органы для борьбы с оппозицией. Занимаясь повседневными материальными нуждами региональных подразделений министерства внутренних дел, прокуратуры, судов и других федеральных органов, власти республик, краев и областей постепенно стали приобретать все большее влияние на них. Мнение губернатора часто становилось решающим при назначении руководителя регионального УВД. В итоге авторитарные региональные лидеры постепенно «приватизировали» общегосударственные структуры. Как следствие, росло отчуждение между властью и населением, увеличивался риск серьезных потрясений, ухудшались возможности экономического развития.

Избрание на пост Президента России Владимира Путина ознаменовалось реформой отношений между центром и регионами, направленной на укрепление государственной вертикали и централизацию власти. В мае 2000 г. новый Президент объявил об учреждении семи федеральных округов и назначении в них его полномочных представителей. Границы округов далеко не всегда совпадали с привычными рубежами между экономическими районами, зато довольно точно соответствовали членению территории на военные округа. Полномочные представители Президента должны были стать проводниками его политики. В их задачу входила, во-первых, координация деятельности федеральных структур в регионах, в том числе правоохранительных органов, консолидация правового пространства страны, содействие в проведении президентом кадровой политики на местах, организация контроля за исполнением решений федеральных органов власти. Новые структуры возглавили кампанию по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В округах были созданы «надрегиональные» подразделения министерств внутренних дел и юстиции, прокуратуры, налоговой и таможенной служб. Пять из семи представителей Президента в 2000 г. были генералами.

Новые администрации были призваны выявить в своем округе наиболее приоритетные экономические и социальные проблемы и координировать их решение. Поэтому направления и характер деятельности представителей президента зависели от специфики округа. Довольно скоро у представителей Президента обозначилась тенденция к усилению вмешательства в экономические дела субъектов «их» округов.

Одновременно проводилась реформа Федерального собрания. В последние годы президентства Ельцина членами Совета Федерации по должности являлись главы исполнительной власти и законодательных собраний регионов. Такая практика вызывала критику, поскольку, во-первых, регулярная законотворческая деятельность в Москве была плохо совместима с их основными обязанностями. Во-вторых, статус депутата Федерального собрания обеспечивал главам регионов и их законодательных собраний неприкосновенность; юридической процедуры законного отрешения губернаторов от должности даже в случае прямого нарушения ими федеральных законов практически не существовало. Это еще более укрепляло региональные авторитарные режимы и потенциальную фронду губернаторов по отношению к Кремлю.

После реформы в Совет Федерации вошли по два члена от каждого региона, которые представляли их исполнительную и законодательную власти. Они соответственно назначались губернаторами и избирались законодательными собраниями. Президент РФ получил право отстранять губернаторов или глав республик от должности в случае нарушения ими законов и распускать законодательные собрания, если они принимают акты, противоречащие федеральному законодательству. Кроме того, были приняты законодательные нормы, запрещавшие главам регионов занимать свой пост более двух сроков подряд. Однако отсчет этих сроков был установлен таким образом, что почти все губернаторы фактически смогли оставаться на своих постах три, а некоторые – даже четыре срока. На вакансии сенаторов региональные руководители часто проводили деятелей, которые пользовались влиянием в столице и могли лоббировать интересы области и республики, хотя и не проживали в ней – бывших министров, столичных предпринимателей, отставных генералов.