История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III

Перераспределять доходы между территориями необходимо потому, что налоговая база формируется в процессе территориального разделения труда, размещения различных сфер деятельности и специализации населенных мест и распределена между ними крайне неравномерно. Например, величина налога на недвижимое имущество зависит от характера землепользования. Налоговые поступления от промышленных и торговых зон в два-три раза превышают расходы охватывающих их муниципалитетов.

Широко варьируют по территории и потребности в бюджетных расходах на душу населения. Однако граждане страны, независимо от места жительства, имеют равное право на определенный набор социальных гарантий. Необходимо, в частности, обеспечить молодежи равные стартовые возможности для начала карьеры. Расходы на обучение одного учащегося средней школы в принципе должны быть примерно одинаковыми в крупном городе и сельской местности, на Камчатке и в Петербурге. Кроме того, в России немало труднодоступных территорий с суровыми природными условиями, где социальные услуги по объективным причинам обходятся дороже. На обеспечение так называемой территориальной справедливости и направлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности (межбюджетные трансферты).

Вместе с тем, муниципальные власти должны быть заинтересованы в более эффективном использовании принадлежащей им собственности, расширении налоговой базы, рациональном использовании бюджетных денег и в особенности трансфертов от вышестоящих властей. Ведь через региональные и местные бюджеты проходят огромные средства (в постоянно растущем консолидированном бюджете России доля федеральных доходов составляла в 2006 г. около 57 %, плюс доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов – еще около 15 %). Существует мнение, что некоторая степень неравенства в бюджетной обеспеченности, отражающая разную эффективность хозяйства территорий, неизбежна и необходима в качестве стимула для местных властей. Наиболее справедливым можно считать подход, обеспечивающий выравнивание бюджетов регионов в зависимости от усилий, требующихся для получения одинакового экономического результата в разных условиях.

Структура и деятельность местного самоуправления зависят от административно-территориального деления. Его дробность определяет возможности контактов между гражданами и избранными ими органами власти. Границы между муниципальными образованиями могут в разной мере учитывать рубежи между сельской местностью и городами, обычно имеющими более широкую налоговую базу.

Насколько 131-й закон способствовал решению всех этих трудных задач? Прежде всего, очевидно, что законодатели руководствовались так называемой социально ориентированной кооперативной моделью межбюджетных отношений, принятой, например, в Германии. Эта модель лучше позволяет обеспечить более или менее равные условия жизни в стране. Для кооперативной модели характерен значительный масштаб поддержки нижестоящих бюджетов, что также, по-видимому, неизбежно в сегодняшней России. Авторы закона пытались учесть разнообразие социально-экономических условий и в особенности сравнительно редкую сеть населенных пунктов, использовать зарубежный опыт.

Действующий закон предусматривает новые формы муниципальных образований: поселение (городское или сельское) – муниципальный район, объединяющий городские и сельские поселения (или городской округ – отдельное образование, не входящее в муниципальный район) – внутригородская территория (для городов федерального значения, Москвы и Петербурга). Соответственно, бюджетная система включает четыре уровня: федеральный, региональный, местный и уровень поселения. Раньше в ней было лишь три первых уровня.

В результате реформы резко (примерно с 12 тыс. до 24 тыс.) увеличилось число низовых муниципальных образований, созданных на базе небольшого поселения или группы близких поселений. Формирование местного самоуправления в малых населенных пунктах, с одной стороны, приближает органы местного самоуправления к гражданам, способствует прямой демократии (во многих новообразованных волостях вопросы можно решать сельским сходом). Увеличение до 56 тыс. числа депутатов муниципальных собраний может ускорить становление гражданского общества.

С другой стороны, столь значительное увеличение числа низовых муниципальных образований вызывает рост армии муниципальных служащих на 500 тыс. и, следовательно, влечет значительные затраты. К тому же большинство из новых служащих не имеет опыта работы в муниципалитете и нуждается в обучении. В обезлюдевших местностях для такой работы часто просто не хватает образованных кадров.