Из огня да в полымя: российская политика после СССР

Преобразования в любой стране – авторитарные или демократические, экономические или политические – невозможно провести лишь по воле лидеров, какими бы намерениями они ни руководствовались. Их успех возможен лишь при умелом эффективном использовании тех инструментов, которые доступны лидерам для воплощения своих планов в жизнь. Набор политических инструментов для проведения курса авторитарной экономической модернизации в современных обществах довольно ограничен – лидеры режимов могут опираться на один из трех институтов: бюрократию, «силовиков» или доминирующую партию (в той или иной комбинации). Это различие соответствует трем основным типам авторитарных режимов: бюрократические, военные и однопартийные [177] . Беда состояла в том, что ни один из этих инструментов был непригоден для осуществления модернизации в условиях сегодняшней России.

Говоря о бюрократической авторитарной модернизации, обычно имеют в виду «вариант Ли Кван Ю» в Сингапуре – реформаторски настроенный лидер маленького государства (и, по совместительству, крупнейший собственник на его территории) смог успешно создать «с нуля» эффективный бюрократический аппарат и, опираясь на него, «жесткой рукой» провел глубокие экономические преобразования, превратив город-государство в мировой финансовый и экономический центр. Однако такой сценарий авторитарной модернизации выглядит нереалистичным для государств, не способных создать для чиновничества подобные стимулы. Как минимум, он требовал довольно высокой автономии государства, то есть изоляции бюрократии от влияния со стороны групп специальных интересов, и высокого качества государственного управления, позволяющего успешно реализовать избранный политический курс. В государственном управлении России таких условий сегодня нет, да и не предвидится. Административный аппарат в нашей стране находился в состоянии глубокого институционального упадка еще к моменту распада СССР, и все последующие реорганизации 1990-х годов ситуацию в этом плане, как минимум, не улучшили [178] . В 2000-е годы, на фоне свертывания политической конкуренции и свободы слова, бюрократия попросту вышла из-под контроля руководства страны, в свою очередь, более заинтересованного в краткосрочной политической лояльности чиновников, нежели в долгосрочной эффективности их работы [179] . Результаты не заставили себя ждать – и Путин, и Медведев вынуждены были признать коррупцию чиновничества одной из самых серьезных неразрешимых проблем своего правления.

Превращению российской бюрократии в инструмент модернизации препятствовали не только низкая эффективность, но и стремление руководства страны повысить качество управления исключительно посредством усиления иерархического контроля в рамках «вертикали власти». Неудивительно, что в стране с огромной территорией, большой численностью населения и значительным по масштабам государственным сектором экономики, где роль бюрократии в жизни общества по определению высока, такой путь вел к повышению издержек контроля до запретительно высокого уровня. Проще говоря, вышестоящие звенья российского чиновничества оказывались неспособны эффективно контролировать его нижестоящие звенья, которые систематически дезинформировали руководство о положении дел. Такое усугубление принципал-агентских отношений было невозможно преодолеть одной только расстановкой на значимые посты «идейных» сторонников модернизации, лояльных по отношению к реформаторским лидерам, – их в любом случае не хватило бы на всю страну [180] . Соответственно, в отсутствие политической подотчетности российская бюрократия могла быть заинтересована лишь в сохранении статус-кво, а не в модернизации. В период президентства Медведева ситуация в этом плане не только не улучшилась, но, напротив, оказалась неподконтрольна главе государства.