Между фронтом и тылом стояла глухая стена. В тылу царствовал Маклаков. Тыл был еще менее фронта приспособлен к ведению серьезной и долгой войны. Не было никакой системы в заготовке продовольствия для армии, и транспорт как рекрут, так и припасов страдал не только от недостаточности железнодорожной сети, но и от неумения организовать движение по ней. Перевозки производились от случая к случаю, пробки поездов скоплялись на узловых станциях и останавливали всякое движение. Вагоны приходилось иной раз сжигать или спускать под насыпь, чтобы освободить путь. В результате страдали и армия, и местное население, и пассажирское движение, и перевозка торговых грузов.
Разобраться во всем этом и организовать Россию для войны правительство было решительно не в состоянии. У него были деньги, но не было людей. Оно могло послать в провинцию чиновников, но это были чужие стране люди, бюрократы, знающие канцелярию с ее волокитой, но не привыкшие к живому делу, которое они неизменно портили и тормозили. А между тем тут же, на месте, были люди, знающие страну изнутри, знакомые с ее потребностями и привыкшие их удовлетворять. Это были люди земли, земские люди. Не дожидаясь распоряжений сверху, они уже принялись делать нужное дело. И они делали его не порознь, а сообща. Для организации России нужна была их собственная организация, и они ее создали.
Но — из этой самой земской организации в либеральные годы 1904—1906 вышел «кадетизм», и правительство ей органически не доверяло: в ней оно видело врага самодержавия и рассадник будущей революции. Маклаков был в особенности заряжен этой идеей.
Но он ничего не мог поделать. У земской организации уже была своя традиция. Не узаконенная, не получившая официальной легализации, она уже самозванно, «явочным порядком» — работала на «помощь больным и раненым» во время Японской войны.
Четырнадцать губернских земских управ, с центром в Москве, выдвинули человека, который стал душой этой организации. Это был князь Георгий Евгениевич Львов. На этом посту он оказался незаменим, и его нельзя было обвинить в «политике». «Политика» и «дело» были для него двумя различными областями жизненной деятельности, и он избрал вторую. К «политике» и ко всяким отвлеченным идеям он относился с недоверием; зато — «дело» он знал с корней, с земли, с русской деревни — и делал его превосходно, не жалея сил и умея объединить около себя таких же деятельных сотрудников. На полях Маньчжурии, при тамошней неразберихе, они не могли сделать многого; но то, что они успели сделать, стояло выше всякой канцелярщины и заслужило общую любовь. Куропаткин сделался другом Львова и рекомендовал его Николаю II; в либеральных кругах России имя Львова прогремело, и печать разнесла его повсюду, может быть, выше заслуги, как признает его биограф Полнер. С «кадетизмом» продолжали его связывать больше личные отношения; а «левые», из‑за его готовности сноситься с кем угодно, со Столыпиным, с Красным Крестом, если было нужно для пользы «дела», стали смотреть на него косо. Ликвидировав маньчжурские отряды, Львов не распустил свою когорту, а перенес свою деятельность на обслуживание других народных бедствий.
В 1905 г. в Петербурге ожидали неурожая в 138 уездах двадцати одной губернии и опасались, что число пострадавших может дойти до 18 миллионов. Г. Е. Львов вступил в союз с правительственным Красным Крестом и получил от него значительные средства. В 1906—1907 гг. помощь голодающим продолжалась. В 1908 г. Львов направил Земский союз на организацию переселенческого движения на Дальний Восток и лично исследовал глухие речные пути неведомого края; в 1909 г. он съездил в Канаду для изучения приемов американской колонизации и добрался до духоборов. За эти годы «успокоения» Столыпин формально объявил земскую организацию нелегальной, и ей пришлось свернуться. Но после смерти Столыпина опять поднялся вопрос о голодной кампании (1911—1912). Коковцов заявил делегатам от земцев, что «общеземская организация не может быть допущена к борьбе с голодом». Тем не менее разрешен был последний (закрытый) съезд 20 представителей от 12 губерний для разассигнования средств, и помощь отдельных земств голодающим продолжалась.