Казанские юридические школы: эволюция образовательных и научных традиций в современной юриспруденции

Основная методологическая мысль этой монографии, которая не потеряла своей актуальности и в современных условиях, связана с обоснованием системности органов, осуществляющих советское государственное управление. По мнению автора, органы государственного управления представляют собой целостную систему – единый демократически централизованный механизм. Взаимосвязанность и взаимозависимость элементов системы определяется единством общих задач, стоящих перед всей системой органов государственного управления. Место того или иного органа в системе органов государственного управления зависит от объема предоставленной ему компетенции (по кругу вопросов или территориальному масштабу деятельности) и соподчиненности его в отношении других органов государственного управления338.

Идея системности государственного управления пронизывает многие рассуждения автора. Анализируя систему министерства, автор отмечает существенную разницу в подходах к определению системы министерства. Согласно п. 7 Общего положения о министерствах министерство СССР, одноименные министерства союзных республик, подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют единую систему соответствующего министерства, а в индивидуальных положениях о министерствах СССР в систему министерства включаются также соответствующие органы управления автономных республик, органы управления исполкомов Советов депутатов трудящихся и подчиненные им предприятия, учреждения и организации339.

Важным элементом системности, по мнению Н.А. Волкова, является проблема возможности и целесообразности передачи полномочий по решению отдельных вопросов другим органам управления или предприятиям, организациям и учреждениям. Министерство СССР может поручать решение отдельных вопросов, входящих в его компетенцию, одноименным министерства союзных республик, а также предприятиям, организациям и учреждениям союзного подчинения, причем как для разового решения вопросов, так и для неоднократного использования такого права340. Определяющим моментом при даче вышестоящими органами поручения на выполнение какой-то части его полномочий будет играть квалификация, подготовленность исполнителей на местах к выполнению поручений341.

Передача полномочий возможна не только по вертикали, но и по горизонтали между министерствами. Предоставление права министерствам участвовать в решении отдельных вопросов, затрагивающих интересы другой отрасли, должно сопровождаться установлением правовых гарантий, результативности такого участия. Должен быть выработан порядок совместного решения определенной группы вопросов, надлежащего оформления принятых решений и ответственности перед вышестоящими органами и между собой при невыполнении этих решений342.

В своей монографии автор не рассматривает проблему разграничения компетенции между Союзом и союзными республиками. Тем не менее он очень внимательно и детально анализирует изменение компетенции органов управления при изменении компетенции союзных республик. По его мнению, расширение прав союзных республик, а в соответствии с этим и расширение прав министерств союзных республик, повело к сужению компетенции союзно-республиканских министерств Союза, к установлению за ними лишь общего руководства отраслью в целом и к концентрации основного внимания министерств Союза на наиболее важных проблемных вопросах руководства343.

Н.А. Волков, вне всякого сомнения, был одним из самых видных специалистов по проблеме системности государственного управления. В частных беседах, при руководстве написанием кандидатских диссертаций, он не раз выражал свое отрицательное отношение относительно возможности перевода на хозрасчет управленческой деятельности. Поэтому в своей монографии он очень скупо освещает эту, весьма популярную тогда среди руководства страны, идею: «П. 22 Общего положения о министерствах предусматривает право перевода структурных подразделений министерства на хозрасчет. В министерстве приборостроения, средств автоматизации и систем управления СССР все главные производственные управления министерства в 1968 г. были переведены на хозрасчет. В главных управлениях были созданы советы директоров, что позволило установить более тесные контакты предприятий с министерством и между предприятиями. В апреле 1970 г. министерство в целом переведено на самоокупаемость»344.

Не отрицая ценностей рыночной экономики, он прозорливо отмечал, что это системно чуждые плановой экономике элементы и, рано или поздно, либо они придут на смену плановой экономике, либо существующая планово-директивная система отторгнет их. Жизнь доказала правоту его взглядов, и опыт перевода главков министерств на хозрасчет выявил полную несостоятельность этой идеи.