Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти

До принятия «Наказа гражданским губернаторам» 1837 г. правовое положение губернатора регулировалось «Наказом» 1728 г.[73], «Наставлением губернаторам» 1764 г.[74] и «Учреждением для управления губерниями Всероссийской империи» 1775 г.[75] Поскольку перечисленные регламенты не были согласованы между собой и подчас противоречили друг другу, пространство полномочий начальника губернии оказалось размытым и открытым для интерпретаций. Практическое применение этих и прочих законов в империи было затруднено из-за отсутствия до 1832 г. кодифицированного законодательства. К тому же в этот период в российскую административную систему стала вживляться министерская реформа 1802–1811 гг., кардинально изменившая статус начальника губернии.

Анализ выявленных правовых текстов за XVIII в. и первую половину XIX в. позволил мне сделать следующие наблюдения. Судя по всему, огромная территория страны, удаленность центра от окраин вынуждала самодержцев делегировать губернаторам часть своих полномочий. Географический фактор Российский империи обусловил зависимость центральной власти от эффективности местного управления. В силу неразвитости механизмов рекрутирования населения во властные структуры эта зависимость, в свою очередь, приводила к жесткому контролю и лимитированию самостоятельности губернаторов. Поэтому, начиная с преобразований Петра I, стали апробироваться различные формы взаимоотношений центра и регионов, осуществлялись попытки соотношения централизации с тенденциями децентрализации, единоначалия и коллегиальности, сочетания территориального и отраслевого подходов[76].

Новый этап реформирования системы местного управления наступил с приходом к власти Екатерины II. В «Наставлениях губернаторам» 1764 г. уточнены и законодательно закреплены статус, функции и обязанности губернатора в качестве «хозяина губернии». Согласно логике губернской реформы 1775 г., центр тяжести управления сместился из Петербурга в губернии. Относительно вопроса о взаимоотношениях между центром и регионом среди исследователей нет единства мнений[77].

Осуществляя административную реформу, Екатерина II ввела отраслевое строение местных властей, создала разветвленную сеть административно-полицейских, судебных и финансово-хозяйственных учреждений. Это осуществлялось посредством исполнения «Учреждения для управления губерниями». Согласно этому тексту, центральными фигурами губернского правления должны были стать генерал-губернатор («государев наместник») и губернатор («правитель губернии»). Появление института наместничества придало военно-финансовый характер губернаторской власти. Отныне губернаторы должны были осуществлять гражданское правление, объем их полномочий наполнился реальным содержанием. Изучение процесса внедрения законодательных актов в политическую практику империи позволило утвердиться мнению, что в итоге екатерининских преобразований произошла унификация всей системы управления и установлен баланс местных властей[78].

Акты 1775 г. возложили управление губернией не только на правительственные (коронные) учреждения, но и на сословные представительства. Законодатели придавали решающее значение в местном самоуправлении дворянству, получившему не только право избирать уездных исправников и уездных судей, заседателей от дворян в различные полицейские и судебные учреждения, но и контролировать работу низшего звена местного управления. Предводитель дворянства назначался членом всех губернских комитетов, комиссий и присутствий. По мнению А. Б. Каменского, подобная интеграция во властные структуры давала возможность сословного участия в процессе управления, «усиления самостоятельности регионов и создания условий для формирования гражданского общества»[79]. В связи с этим гипотеза, высказанная американским историком Д. ЛеДонном[80], относительно того, что екатерининская реформа управления имела антибюрократический характер, приобрела новое звучание. Мне предстоит подтвердить или опровергнуть эти выводы на материалах Казанской губернии применительно к более поздней перспективе, то есть показать отдаленные последствия екатерининских реформ.

Судя по выявленным законодательным актам, достигнутый баланс местного и центрального управления был нарушен преобразованиями Павла I. Его указами был ликвидирован институт наместничества во внутренних губерниях[81], восстановлены коллегии, было ограничено сословное управление. В нормативных актах его времени стала присутствовать милитаристкая терминология. Так, в отношении губернатора использовалось понятие «начальник губернии»[82]. В обеих столицах появились должности военных губернаторов[83], которым подчинялись войсковые части и столичная полиция. Вскоре военные губернаторы стали назначаться в те губернии, где обстановка казалась нестабильной, где продолжались военные действия или происходила инкорпорация окраин в состав империи.