Казначейство. Автоматизированные бизнес-технологии управления финансовыми потоками

Определенный интерес в современной финансовой ситуации представляют нормативные акты, учитывающие последствия бюджетного кризиса 1997 г. В мае 1997 г. Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ издали нормативный документ «О порядке расчетно-кассового обслуживания счетов органов Федерального казначейства в условиях финансирования распорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые им в органах Федерального казначейства» (далее – Постановление). Этот документ содержит следующее положение: «Расчетно-кассовое обслуживание органов Федерального казначейства Министерства финансов РФ учреждениями Банка России, а в случае отсутствия учреждений Банка России – уполномоченными Правительственной комиссией по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики кредитными учреждениями производится в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами».

Постановлением предусмотрен поэтапный переход к новой системе кассового исполнения расходной части бюджета, окончательная дата закрытия счетов в коммерческих банках не определена. Содержание данного нормативного акта в основном сводится к описанию техники перевода счетов из коммерческих банков в учреждения, обслуживающие Федеральное казначейство; дается краткое описание механизма кассового исполнения расходной части бюджета. Постановление предусматривает строгий контроль за расходованием бюджетных средств, однако предлагаемая схема требует времени и затрат по созданию необходимой инфраструктуры Федерального казначейства.

В России в настоящее время более 50 тыс. получателей финансируются из федерального бюджета. Предлагаемая Министерством финансов схема поступления денежных средств на государственные объекты допускает возможность списания сумм со счетов бюджетных средств только по платежным документам, заполненным сотрудниками и подписанным руководителем или заместителем руководителя территориального органа Федерального казначейства, главным бухгалтером или его заместителем, которым предоставлено право подписи расчетных документов, заверенных печатью органа Федерального казначейства (п. 1.9 Постановления). Преимущество такой схемы – тотальный контроль государства в лице уполномоченных сотрудников Федерального казначейства за целевым использованием бюджетных средств.

Принцип контроля целевого использования выделенных денежных средств, заложенный в основу правительственной схемы, носит универсальный характер, он является необходимым, стержневым элементом всякой кредитной или финансовой сделки. Однако предлагаемая Министерством финансов схема недостаточно конкретна и имеет ряд недочетов.

Прежде всего финансирование бюджетных организаций через систему Федерального казначейства предполагает тщательное пообъектное планирование бюджета, доведение объема финансирования до каждого органа казначейства с учетом эшелонированности движения бюджетных потоков во времени.

Предполагается следующий порядок движения бюджетных средств. Министерство финансов в рамках утвержденного государственного бюджета доводит до каждого органа Федерального казначейства годовую смету расходов в пообъектном разрезе с графиком поступления денежных средств на его счета в РКЦ ЦБ РФ или в уполномоченном банке. Орган Федерального казначейства доводит до администрации каждого объекта реальный объем финансирования по срокам и укрупненным статьям расходов.

Администрация государственного предприятия в процессе оперативного управления сама распоряжается финансовыми ресурсами в рамках утвержденной Министерством финансов сметы статей расходов, руководствуясь графиком поступления бюджетных средств. Исходя из специфики деятельности и текущих потребностей руководитель и главный бухгалтер государственного предприятия самостоятельно принимают решение о списании средств со своего счета.

Платежные документы на списание средств со счета бюджетной организации подписывают руководитель и главный бухгалтер предприятия, а сотрудник органа Федерального казначейства контролирует общий характер целевого списания средств, что подтверждает соответствующим штампом на платежном документе.

Если бюджетная организация имеет какие-то очень крупные расходы (может быть установлен лимит), на платежном документе должна быть подпись руководителя органа Федерального казначейства.

Данная схема распоряжения бюджетными средствами предполагает ежегодные ревизии деятельности бюджетных организаций. Ревизии могут проводиться как органами Федерального казначейства, так и иными уполномоченными на то органами (контрольно-ревизионные службы Министерства финансов, отраслевых министерств, Счетной палатой).

Для повышения эффективности контроля за использованием бюджетных средств целесообразно разделить движение денежных потоков по текущим расходам и капитальным вложениям. Следовало бы создать специализированный банк для государственных инвестиций.

Финансирование бюджетных организаций под контролем Федерального казначейства или Инвестиционного банка потребует значительных затрат по осуществлению институциональных реформ. Тем не менее эти затраты несоизмеримы с потерями из-за бесконтрольного нецелевого использования бюджетных средств.

К сожалению, в Постановлении недостаточно говорится о надлежащей инфраструктуре движения бюджетных средств. Ясно, что при отсутствии в России эффективной платежной системы (Банк России разработал стратегию ее развития, и реализация ее затягивается) даже при идеальном бюджетном планировании движение денежных средств будет происходить крайне медленно.

Другая проблема – неполное соответствие инфраструктуры Банка России задачам обслуживания счетов Федерального казначейства. Помимо учреждений Банка России должны быть задействованы возможности иных кредитных учреждений, которые должны отвечать следующим параметрам.

Во-первых, кредитное учреждение должно обладать широко разветвленной филиальной сетью с современной системой межфилиальных расчетов.

Во-вторых, современная система расчетов предполагает наличие телекоммуникационной и информатизированной среды, соответствующим образом оборудованных помещений, персонала, что может позволить себе только крупный банк.

В-третьих, банк, участвующий в кассовом исполнении бюджета, должен находиться под надзором государства, и этот надзор должен быть на порядок выше, чем существующий сейчас в России. Причем желательно, чтобы государство владело ключевым пакетом акций такого банка.

Любое кредитное учреждение, являющееся каналом движения бюджетных средств, должно быть готово к выборочному или постоянному мониторингу со стороны Федерального казначейства за сроками обслуживания бюджетных счетов, которые в соответствии с реальностью данного региона закрепляются в договоре Федерального казначейства с банком. Поскольку сроки должны быть минимальными, постольку бюджетные деньги должны рассматриваться уполномоченным банком не как одна из составляющих ресурсной базы, а как агентская операция к комиссионным вознаграждениям (например, 0,1% перечисленной суммы).

В силу очень высоких и непредсказуемых рисков в банковском бизнесе в России уполномоченный банк должен согласовывать свою активную политику с Банком России, а определенный вид операций (например, коммерческие кредиты) должен быть для него запрещен.

В условиях финансового кризиса в корректировке правовой базы нуждается вся современная платежная система России. Вопрос о выделении источников финансирования и конкретный план реализации этого проекта прорабатывает Правительство РФ, поскольку без модернизации платежной системы эффективность кассового исполнения государственного бюджета будет невысока.

Поиск информации позволяет сделать вывод о том, что все законодательные нормы, содержащие прямую информацию о казначействе, имеют государственную направленность. Вместе с тем реальная практика не исчерпывается только прямыми законодательными нормами и включает широкий круг законов и иных актов, регулирующих взаимодействия участников рынка в финансовой сфере. Поэтому, используя правовую информацию, полученную из правовых систем и иных источников, необходимо ее распределять по степени значимости и областям правоприменения, а затем подробно анализировать каждый закон в отношении использования содержащихся в нем норм применительно к формируемым подзаконным актам и регламентным документам.

Соответствие Положения о казначействе нормам действующего законодательства

В настоящее время основным нормативным документом, детально регламентирующим работу Федерального казначейства, является «Положение о Федеральном казначействе», утвержденное Правительством РФ 5 декабря 2004 г. и опубликованное 20 марта 2005 г.

В соответствии с данным положением Федеральное казначейство (Казначейство России) является органом власти, осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями и получателями средств бюджета.

В первоначальном варианте Положения указано, что в казначействе введено до пяти заместителей руководителя, а в структуре центрального аппарата – до 11 управлений по основным направлениям деятельности. В текущем варианте (от 11.11.2006 г.) количество заместителей руководителя Федерального казначейства устанавливает Правительство Российской Федерации.

В процессе нормотворчества при описании функций казначейства разработчики документа опирались, главным образом, на Бюджетный кодекс Российской Федерации, указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, где прописаны основные положения взаимодействия органов исполнительной власти, казначейства и подведомственных структур, участвующих в бюджетном процессе.

Поскольку этот документ является основой для разработки положений о казначействах регионального и местного уровней, в условиях отсутствия в сфере казначейских взаимоотношений другой нормативной документации прямого действия отдельные его элементы можно использовать не только при разработке регламентов для государственных органов и муниципальных образований, но и для корпоративных структур управления финансовыми потоками (приложение 4).

Указанный документ прошел серьезную правовую экспертизу и его нормы соответствуют нормативным актам Российской Федерации.

В области конституционного и правительственного законодательства:

• Конституции РФ;

• Бюджетному кодексу Российской Федерации;

• Постановлению Правительства РФ «О Федеральном казначействе».

В области гражданского законодательства:

• Гражданскому кодексу где впервые введено понятие казны;

• Гражданскому процессуальному кодексу. В области налогового законодательства:

• Налоговому кодексу РФ.

В области арбитражного законодательства и исполнительного производств

• Арбитражному процессуальному кодексу;

• Закону об исполнительном производстве.

Помимо указанных правовых документов казначейство руководствуется нормативными актами министерств и ведомств в части, не противоречащей действующему законодательству.

Анализ соответствия функциональных пунктов Положения о Федеральном казначействе действующим нормативным правовым актам приводится в табл. 2.2.