Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

В 1892 г. был образован Комитет Сибирской железной дороги, который занимался отнюдь не только вопросами железнодорожного строительства. В центре его внимания было освоение огромного края азиатской России, в том числе и переселенческое дело. По мысли самого Александра III, учреждение Комитета позволило бы избежать проволочек, неизбежных в Государственном совете и Комитете министров, и, следовательно, ускорило бы принятие необходимых решений. Этот расчет вполне оправдался. Как впоследствии писал А. Н. Куломзин, «на что в обыкновенном течении бюрократического делопроизводства потребовались годы, разрешалось в несколько недель». Председателем новой коллегии стал цесаревич, будущий Николай II. Его заместителем – председатель Комитета министров Н. Х. Бунге. Канцелярию же возглавил Куломзин. Благодаря такому кадровому составу новый Комитет работал в тесной связке с Комитетом министров. Формально Комитет Сибирской железной дороги просуществовал до 1905 г., однако фактически прекратил работу раньше, еще в 1903 г., так как не смог выдержать давления со стороны министра внутренних дел В. К. Плеве. Тогда же был учрежден Комитет Дальнего Востока, который возглавил император. Его заместителем стал Плеве. Управляющим делами был назначен А. М. Абаза. В этом Комитете тон задавали «безобразовцы», спровоцировавшие начало русско-японской войны 1904–1905 гг.[20]

Помимо этого в России действовали Адмиралтейств-совет, Военный совет и др. Эти учреждения активно участвовали в законотворчестве, подменяя собой и Государственный совет и Комитет министров. Все это свидетельствовало о том, что одного законодательного пути в Российской империи не было. Имевшиеся высшие государственные учреждения не во всем устраивали верховную власть, которая искала «обходные маневры», дабы ее воля становилась законом быстрее и с меньшими издержками. В этом сказывалась, помимо всего прочего, вера императора в собственные безграничные полномочия, которые на практике имели пределы. Это одно из внутренних противоречий политической системы, которых в действительности было немало. Сложившаяся законодательная процедура казалась неудовлетворительной, но отказаться от нее не решались, опасаясь необратимых последствий. Во всех бедах винили бюрократию, но пытались исправить положение при помощи все той же бюрократии. В итоге государственное здание Российской империи становилось все более сложным и запутанным, а законодательные процедуры – более изощренными. В них разбирались только опытные чиновники, чья власть лишь укреплялась.

Министерства. Централизованная анархия

Дело управления страной было в первую очередь возложено на министерства. Кроме того, именно там готовилось большинство законодательных решений. Министры хотя бы в силу должностного положения – доверенные люди царя, ключевые фигуры «бюрократического ареопага». Как отмечает современный исследователь Л. Е. Шепелев, император хотя бы из соображений собственного престижа был вынужден поддерживать назначенного им министра (даже не будучи с ним во всем согласным), что придавало тому значительный политический вес.

Министрам подчинялся разветвленный государственный аппарат. Обычно министерства состояли из департаментов или управлений, которыми руководили директора или начальники. В свою очередь департаменты делились на отделения или делопроизводства, последние же – на «столы». При министре была канцелярия, игравшая, как и в любом другом учреждении, немалую роль. Именно здесь, на «средних этажах» российской бюрократии, готовились важнейшие решения.

Министерства были созданы в 1802 г. К концу XIX века сложились особые традиции делопроизводства. Многое определялось практическими требованиями жизни. В 1900 г. на заседании Государственного совета об этом говорил С. Ю. Витте: «Министерства управляются не только по букве закона, а также согласно требованиям действительной жизни, которые нередко расходятся с постановлением закона».

Как было уже не раз сказано, в России было сравнительно мало чиновников. Пожалуй, даже более значим тот факт, что сведения об империи, а также о народах, в ней проживавших, были весьма приблизительны. Однако это нисколько не поколебало правительственного стремления все контролировать. Инструментарий, на который рассчитывала высшая бюрократия, был традиционен для «регулярного государства» система тотальной отчетности органов управления. В. Б. Лопухин вспоминал о толстой папке в ведомстве Государственного контроля. Там речь шла «об 1 руб. 13 коп. убытка от боя стеклянной посуды». В то же самое время делам о многомиллионных хищениях государственных поставщиков и железнодорожных компаний часто не давалось хода.