Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие

§ 3. Классификация парламентов В настоящее время существует свыше зарубежных парламентов, каждый из которых обладает своими особенностями. Однако это отнюдь не исключает возможности их классификации, в основу которой в данном случае будут положены следующие существенные признаки: структура парламента и объем компетенции. Классификация парламентов по структуре. Традиционной системой построения зарубежных парламентов был бикамерализм (двухпалапность). Вторая, или верхняя палата была введена, во-первых, для представительства аристократии и, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты. Существует мнение, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента. Однако ряд ученых считают, что вторая палата в унитарных государствах не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Весьма убедительную аргументацию бессмысленности и реакционности бикамерализма дал в свое время видный идеолог лейборизма С. Криллс: «Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной – в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народ в целом – в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом парламенте». Вторая палата имеет смысл в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации. Бикамерализм в унитарных государствах ведет к ущемлению прав нижней палаты, к затягиванию и усложнению законодательной процедуры. Многие верхние палаты не знают установленного срока полномочий и обновляются по частям (сенат США, Совет штатов Индии, сенат Франции и др.), что определяет их особое положение и дает определенные организационные преимущества. Свойство непрерывности, которым некоторые конституции наделяют верхние палаты, ставит их в положение постоянного элемента в системе высших органов государственной власти. В этом случае верхние палаты превращаются в некий символ непрерывности и стабильности власти. Длительное время подавляющее большинство парламентов зарубежных стран были двухпалатными. Однопалатные парламенты составляли исключение (Дания, Люксембург, Финляндия, Гватемала, Парагвай, Новая Зеландия). Однако в настоящее время большинство парламентов однопалатные. Классификация парламентов по объему компетенции. Компетенция является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, но и взаимоотношения его с другими высшими органами государственной власти. Зарубежный конституционализм знает различные способы определения компетенции парламента, в зависимости от которых эти учреждения можно подразделить на три группы. К первой группе относятся парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Такие парламенты не имеют права переступать границы своих полномочий, так как в противном случае суды отменят принятые ими нормативные акты. Наиболее типичным примером парламента подобного рода является конгресс США. Раздел восьмой статьи первой американской конституции содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих конгресс на совершение определенных действий. Раздел девятый той же статьи дает перечень того, чего конгресс не может делать, – это дополнительное ограничение. Таким образом, сфера деятельности конгресса строго определена. Все, что находится за ее пределами, относится к компетенции штатов, которые обладают так называемыми остаточными полномочиями. Содержащийся в конституции перечень дополняется доктриной «подразумеваемых полномочий». В основном по такому же методу определяется компетенция парламента Франции. Статья 34 французской Конституции дает исчерпывающий перечень объектов законодательной деятельности парламента, оставляя, однако, возможность для его дальнейшего дополнения и уточнения органическими законами. Все, что не входит в компетенцию парламента, относится к ведению правительства. Таким образом, если в США полномочия разграничиваются между конгрессом и субъектами федерации, во Франции они разграничиваются между парламентом и правительством. Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т. е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Нет нужды доказывать, что эта доктрина носит умозрительный характер: полномочия парламента всегда ограниченны. Тем не менее эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компетенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии. Фактически ту же мысль проводят конституции Италии и Ирландии, которые, наделяя парламенты законодательными полномочиями, не устанавливают сферы нормоустанавливающей деятельности парламента. Однако в Италии и Ирландии применяется конституционный надзор, который совершенно несовместим с доктриной неограниченности парламентских полномочий. Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией. Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои властные функции. Наиболее типичным примером в этом отношении является индийский парламент. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий: в первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза, по которым может законодательствовать только федеральный парламент; вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов; третья группа вопросов относится к совместной компетенции союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом союза. В таком же порядке решается вопрос о компетенции парламента Малайзии. Несколько по-иному распределяется компетенция между бундестагом и ландтагами земель в ФРГ. Основной закон точно определяет компетенцию федерального парламента, устанавливая в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями, согласно ст. 70, сохраняется право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом права законодательной власти не предоставлены федерации. Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так. Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область «конкурирующей законодательной компетенции», в сфере которой, как гласит ст. 72, «земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства». Категоричность этого положения смягчается ст. 72(2), где устанавливаются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компетенции. Таким образом, метод определения компетенции парламента в ФРГ сочетает в себе элементы американской и индийской систем, что и позволяет отнести его к этой группе.