Конституционное право РФ. Конспект лекций

Несмотря на бесспорное наличие общих черт в характеристике правового статуса субъектов РФ и равноправия субъектов РФ, существуют определенные различия как отдельных групп субъектов РФ, так и отдельных субъектов РФ независимо от принадлежности к той или иной группе. Даже некоторые нормы Конституции РФ и других федеральных правовых актов позволяют говорить о фактически асимметричной федерации в России. Так, ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов РФ; ч. 2 ст. 68 дает право республикам устанавливать свои государственные языки, хотя национальных языков в РФ намного больше, чем республик, которых в России 21; основные законы республик (конституции) в отличие от уставов других субъектов РФ могут быть приняты путем проведения республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, подп. «а» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); ч. 3 ст. 66 дает возможность автономной области и автономным округам иметь специальный именной федеральный закон о соответствующей автономии.

В учебной и научной литературе все субъекты РФ традиционно распределяются на три основные группы: республики (государства); края, области, города федерального значения (территориальные образования); национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа). Это также дает основание говорить о различиях в их правовом статусе. Да и сама конституционная возможность изменения субъектом РФ своего статуса (ч. 5 ст. 66) предполагает различия в статусе отдельных регионов. Все подобные положения, внутренние противоречия российского законодательства дают почву для обоснования разностатусности составных частей России, прежде всего республик, по сравнению с другими субъектами РФ.

Таким образом, статус субъекта РФ включает не только традиционный набор прав, обязанностей, но и принадлежность к определенному виду субъектов. В то же время статус субъекта РФ включает все права, зафиксированные не только в Конституции РФ, но и в иных правовых актах.

Статус отдельных субъектов РФ может уточняться также в федеральных законах и иных правовых актах. В качестве примеров можно привести Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации», федеральные законы об особых экономических зонах (в Калининградской, Магаданской областях и др.), постановления Правительства РФ о федеральных целевых программах экономического, социального, культурного развития отдельных регионов и т. д.

Характеристика конституционно-правового статуса таких субъектов РФ, как автономные округа, имеет определенные особенности. Главная из них заключается в том, что все автономные округа, за исключением Чукотского, входят в состав края или области (Чукотский автономный округ в 1992 г. с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области и в соответствии с законом является непосредственно входящим в состав Российской Федерации). Такие субъекты РФ называют «сложносоставными», «составными», «сложноустроенными», «матрешечными» и т. п. С учетом того, что два субъекта РФ — Тюменская область и Красноярский край — включают в свой состав по два автономных округа, факт сложноустроенности предопределяет специфику статуса 16-ти российских регионов (более 1/5 всех субъектов РФ). Получается, что один равноправный субъект является частью другого, столь же равноправного (а отсюда возникают проблемы территории, формирования органов государственной власти, нормотворчества, взаимоотношений между собой и с федеральным центром и т. п.).

Рассмотрение статуса сложносоставных субъектов РФ невозможно без учета правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области».

Конституционный Суд, в частности, указал, что вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договорами между их органами государственной власти. Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью (хотя автономный округ является субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой частью края, области). Речь идет лишь о различном уровне властных полномочий.