Крым: право и политика

С другой стороны, были ли сами союзные республики заинтересованы в принятии закона, в котором был бы закреплен и конкретизирован механизм правового регулирования передачи областей из состава одной союзной республики в состав другой, круг органов и должностных лиц, имевших право по инициированию такой «передачи», и не повлекло бы это к нарушению прав, провозглашенных в конституциях этих республик? В частности, статья 13 Конституции РСФСР 1937 года, в которой говорилось, что РСФСР обеспечивает за СССР в лице его высших органов власти и органов государственного управления права, определенные статьей 14 Конституции СССР, а вне пределов этой статьи сохраняет полностью свои суверенные права.

Была и конструктивная сторона в предложениях принять конституционный закон, в котором можно было закрепить, в частности:

1. Определение понятия передачи административно-территориальных единиц из состава одного государства в состав другого.

2. Порядок инициирования передачи: ходатайство соответствующего органа государственной власти, требования к составу прилагаемых к нему документов, в том числе подтверждающих право на передачу административно-территориальной единицы, определение органа исполнительной власти, ответственного за подготовку решений о передаче.

3. Процедуры подачи ходатайства о передаче административно-территориальной единицы.

4. Обязанности органов исполнительной власти по передаче территории при наличии всех предусмотренных законом оснований для передачи, утвержденных планов по реализации принятых решений о передаче той или иной территории.

5. Публичность передачи, подразумевающая опубликование в информационно-телекоммуникационных сетях ходатайства о передаче единицы и др.

Все хозяйственные, транспортные, социально-культурные, оборонные, политические и другие связи Крымской области с Россией и Украиной складывались десятилетиями. И подавляющий объем этих связей складывался с Россией, благодаря чему и развивалась область — неотделимая, по Конституции 1936 года, часть территории (страны, государства), выделенная при экополитическом районировании в 30-х годах по определенному существенному признаку (природным условиям, историческим традициям, этническим или экономическим особенностям, административно-политическому значению и др.).

Крымская область в СССР была образована административно-территориальной реформой 1923-30 гг. вместо ранее существовавших губерний. Эта реформа, в основе которой лежали принципы экономического районирования, была подготовлена реорганизацией в первые годы советской власти (1917-22) дореволюционного административно-территориального деления (создание национальных автономий, дробление прежних губерний и образование новых административно-территориальных единиц, преимущественно вокруг крупных промышленных центров).

В 1923-30 гг. в РСФСР было создано вместо 56 губерний 14 крупных административно-территориальных единиц, в том числе 10 областей (4 из них вскоре преобразованы в края), каждая из этих единиц являлась самостоятельным экономическим районом. В других союзных республиках области первоначально не создавались. По мере роста населения и экономического развития страны число административно-территориальных единиц увеличивалось. В 1932 г. введено областное деление в Украинской ССР.

К моменту завершения работы по созданию нового административно-территориального устройства союзных республик складывалась иная практика проведения наиболее важных административно-территориальных изменений. С целью установления определенной стабильности в территориальной организации страны вопрос о некоторых изменениях стал окончательно разрешаться уже общесоюзными, а не республиканскими органами, как это имело место раньше. Так, Президиум ЦИК СССР по представлению союзных республик утверждал образование в их составе новых областей и округов^{39}.

С принятием Конституции СССР 1936 года порядок решения вопросов административно-территориального устройства становится еще более централизованным. К ведению Союза ССР, как уже говорилось, было отнесено рассмотрение и утверждение наиболее важных изменений, в частности, «утверждение изменений границ между союзными республиками» и «утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик» (Конституция СССР 1936 г., ст. 14, пп. «д» и «е»). К правомочиям союзных республик относилось разрешение всех остальных вопросов в области административно-территориального устройства. В частности, союзные республики представляли на утверждение Верховного Совета СССР проекты образования новых областей (краев), а также новых автономных республик и автономных областей, утверждали границы и районное деление АССР и автономных областей, устанавливали границы и районное деление краев и областей^{40}, рассматривали и утверждали изменения областных, районных и внутрирайонных границ, переводили населенные пункты из одной категории в другую^{41}.