Курс русской истории

Совсем в ином направлении стала преобразовываться центральная администрация. Старый и привычный руководитель этого управления - боярство разрушилось; его место заняла новая чиновная знать, состоявшая из выслужившихся административных дельцов. Частью по привычкам и преданиям, унаследованным от старинного боярства, частью под влиянием знакомства с политическими порядками Западной Европы это чиновничество усвоило себе некоторые политические замашки аристократии и стремилось из простого правительственного орудия превратиться в правительственный класс, в самобытную политическую силу, поэтому его и можно назвать чиновной аристократией. Под влиянием вкусов и стремлений этой аристократии и вводились перемены в центральном управлении по смерти Петра. Чтобы дать привилегированное место представителям этой знати, которая не хотела мешаться в толпе сенаторов, над Сенатом, высшим руководителем и контролером управления и суда, преемственно становится ряд новых высших учреждений с законодательным авторитетом. Таковы были Верховный совет при Екатерине I и Петре II, Кабинет министров при Анне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет при Петре III. Эти стремления чиновной аристократии своеобразно проявились и в другой среде; самым бюрократическим элементом в правительственных коллегиальных учреждениях была прокуратура с генерал-прокурором при Сенате во главе; прокуратура была "оком государя", блюстительницей законов. Понятно, что она стесняла чиновную аристократию.

Вследствие этого вскоре по смерти Петра случилось нечто неожиданное: в 1730 г. вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие эти должности; тогда, например, еще жив был бывший генерал-прокурор Ягужинский. В манифесте 2 октября 1730 г. императрица Анна, восстановляя прокуратуру, признавалась, что "каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен, того нам неизвестно". Восстановленная при Анне прокуратура была вторично отменена в регентство Анны Леопольдовны, и любопытно, что виновником этого был не кто другой, как один из видных представителей чиновной аристократии - граф Остерман, носивший звание генерал-адмирала и заведовавший иностранными делами России. Таким образом, в центральном управлении начал усиливаться чиновный элемент, в то самое время как в управлении областном все более падало участие земства - элемент сословности.

Благодаря всем этим переменам в центре одному классу дан был перевес над законом, а в провинции лицам дан был перевес над классами общества. Освободившись от давления знати в центре и от надзора общества в провинции, новая чиновная аристократия внесла в управление несдержанный личный произвол, который расстраивал административный порядок, устроенный Петром.

Екатерина хорошо сознавала эти недостатки управления; в тайном наказе генерал-прокурору князю Вяземскому она писала, что "все правительственные места и самый Сенат вышли из своих оснований, частью благодаря неприлежанию к делам ее предшественников, частью от пристрастий случайных при них людей". Екатерина ясно сознавала предстоявшую ей задачу: надобно было дать правительственным местам прочные основания и указать точные законы и границы их деятельности. Эти два обещания и были торжественно высказаны в июльском манифесте 1762 г.

Близкий к Екатерине человек и поспешил явиться к ней с проектом учреждения, основанным именно на этих началах; граф Никита Панин вскоре после переворота предложил императрице проект постоянного Государственного совета. Граф Никита не был совершенно чужд аристократических идей 1730 г. Он недаром долго жил посланником в Стокгольме, и шведский Государственный совет с аристократическим составом был для него образцом высшего правительственного учреждения. Основная мысль Панина состояла в том, что "власть государя будет только тогда действовать с пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон". Простой смысл этого мудреного выражения объясняется в изложении источника, откуда выходят главные недостатки существующего порядка. Этим источником, по мнению Панина, было то, что в управлении действует более "сила персон, чем власть мест государственных", а также то, что правительству недостает некоторых начальных оснований, которые бы сообщали более прочности его формам; проще говоря, Панин хотел сказать, что в России не было основных законов, которые бы стесняли личный произвол. Екатерина приняла было проект Панина и даже подписала манифест о новом постоянном совете, даже назначила его членов, но кто-то растолковал ей мысль Панина, и подписанный манифест остался необнародованным.