Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты

Принятый в 1946 году первый в мире закон о лоббизме – Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности (Federal Regulation of Lobbying Act, FRLA) – закрепил требование об обязательной регистрации лоббистов. Оно было адресовано тем, кто прямо или косвенно воздействовал на принятие или отклонение Конгрессом США законодательного акта. «Узаконив» лоббизм в органе законодательной власти, FRLA фактически вывел работу лоббистов в исполнительной власти (правительстве США) за рамки правового поля. В политической системе образовалась «серая зона»: лоббисты, продвигающие частные интересы в правительстве, не были обременены специальными требованиями и оставались вне государственного контроля.

Такое положение дел привело к принятию в 1995 году нового, более жесткого закона, регламентирующего лоббизм в США, – Закона о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act, LDA). Помимо новых требований к лоббистам, новеллой этого нормативного акта является распространение его действия на лоббирование в органах исполнительной власти. Такой законодательный подход сохраняет свою силу в США и по сей день.

Вместе с тем в некоторых государствах, где приняты отдельные законы о лоббизме, в область регулирования входит только деятельность лоббистов в парламенте по аналогии с законом США 1946 года[23].

Поэтому можно выделить два основных подхода, сложившихся в мировой практике: в одних государствах сфера лоббистского влияния ограничивается органами законодательной власти, в других распространяется еще и на органы исполнительной власти.

В России закон о лоббизме не принят, но фактически лоббистская деятельность направлена на взаимодействие с представителями обеих ветвей власти – законодательной и исполнительной.

Что касается третьей ветви власти, судебной, она несколько обособлена от двух других. Дело в том, что одним из важнейших принципов отправления правосудия выступает независимость судей, которые рассматривают и разрешают дела строго на основании закона, руководствуясь внутренним убеждением, в условиях, исключающих постороннее воздействие. Любое вмешательство в деятельность судей по осуществлению правосудия запрещено и влечет за собой юридическую ответственность. Исходя из этого, судебная власть никогда не может выступать объектом лоббирования.

С другой стороны, со времен римского права в некоторых правовых системах сохранился особый юридический институт amicus curiae – так называемые «друзья суда». Это означает, что лицо, не являясь участником судебного процесса, может на добровольных началах представить суду сведения о фактических обстоятельствах дела или свою правовую позицию в виде заключения по делу до вынесения судом решения. Таким образом, принцип amicus curiae позволяет стороннему лицу содействовать органам правосудия. Такая конструкция распространена прежде всего в международных судебных органах – Европейском суде, Европейском суде по правам человека, Всемирной торговой организации и т. д.[24]

В российской судебной системе до недавнего времени существовал некий аналог «друзей суда» на уровне Конституционного суда РФ: научные организации или отдельные ученые-правоведы имели право по собственной инициативе представить в суд свое правовое заключение по конкретному делу. Однако в 2021 году в регламент Конституционного суда РФ были внесены изменения, фактически исключившие действие принципа amicus curiae в практике суда. При этом, как следует из официального обращения Конституционного суда РФ, стороны по-прежнему могут озвучивать научно-правовые позиции по делу, но это не должно происходить по инициативе представителей юридической науки.

В любом случае институт amicus curiae нельзя считать формой лоббизма в судебных органах, поскольку он не направлен на продвижение отдельных интересов. Его цель – получение по конкретному делу наиболее полной и всесторонней юридической оценки с опорой на научные подходы к толкованию правовых норм и правоприменению.

2.2. Сферы лоббистского влияния по горизонтали

Сферы лоббистского влияния можно классифицировать по горизонтали – с точки зрения системы разделения властей. Отметим две категории государственных органов – законодательной и исполнительной власти. Рассмотрим это деление на примере функциональной организации государственных органов в России.

Законодательная власть