Метод. Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин. Выпуск 3: Возможное и действительное в социальной практике и научных исследованиях

Эти трудности в конечном счете обусловлены отсутствием какой-то синтетической модели, которая позволяла бы увязать отдельные аспекты эффективности в некоторую целостную конструкцию и уйти от ситуации, когда «за деревьями не видно леса», за «аспектами» эффективности государства – самой эффективности. Дальнейшее изложение мы посвятим авторскому взгляду на то, каким образом такая комплексная модель может быть разработана. В ее основу необходимо положить некоторое интуитивно понятное представление об эффективности как таковой, пусть даже поначалу оно будет содержательно бедным и слабо учитывающим специфику собственно государства. И начнем мы с обращения к еще одной группе подходов, которые можно объединить под условным названием «инструментальные». Использование этих терминов связано с тем, что инструментальные трактовки эффективности применимы к очень широкому классу объектов: индивидов, фирм, государств, регионов и т.д. В рамках этого подхода мы выделяем три группы определений (и в данном – и только в данном случае это именно определения).

• Соответствие полученных результатов поставленным целям. Это, казалось бы, вполне «прозрачное» и ясное определение, почти автоматически дающее ключ к количественной оценке эффективности. Так, если целевое значение некоторого показателя X составляет x_ц, а достигнутое – x_д, эффективность может быть определена как отношение xд/x_ц. К сожалению, применительно к политике этот замечательный подход сталкивается с рядом слабо преодолимых проблем. Во-первых, политики по вполне понятным причинам не очень любят формулировать цели в количественной форме, а сравнивать цель «чтобы всем было хорошо» с достигнутым результатом затруднительно. Некоторые авторы, правда, предлагают использовать «воспринимаемую реализованность целей политики» («perceived achievement of policy objectives» [Translating… 2005]), но недостатки такого подхода очевидны. Во-вторых, целеполагание само по себе является политическим процессом, связанным с распределением и использованием власти. Так, к примеру, если от губернатора требуют сформулировать задачи развития региона в численной форме, с высокой вероятностью целевые параметры будут сознательно занижены, дабы не только выполнить «план», но и перевыполнить его, укрепив свои властные позиции. Наконец, и это касается уже не только политики, сама постановка целей зависит от качества управления, от способности организаций и индивидов к адекватной оценке развития ситуации. Из-за указанных трудностей в реальной практике подход «цели – результаты» применяется только в оценке эффективности конкретных программ, да и то ограниченно.

• Соответствие характеристик деятельности организации установленным (этой или вышестоящей организацией) формальным нормативам. У этого подхода есть родовая общность с предыдущим: некоторый ориентир деятельности вырабатывается внутри организационной иерархии. Кроме того, почти всегда имеется формальный инструмент оценки. Ярким примером использования такого подхода для оценки эффективности властных структур является методика, разработанная российским Министерством регионального развития38. Наиболее весомым элементом суммарной оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ является «уровень эффективности расходования бюджетных средств», рассчитываемый в соответствии с общегосударственными нормативами. Таковые либо устанавливаются директивно профильными министерствами, либо за ориентир берется средний по России показатель. Принципиально подход можно продемонстрировать на примере расчета «объема неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами врачей (Рвр)» (стилистика авторская, см.: Методика 2010, п. 14). Он производится с помощью формулы (обозначения также авторские):

Рвр = (Чвр – Чсврx Кс)x((ЗПрвр x(1+ ЕСН <*>)x12 мес.),

где:

– Чвр – численность врачей на 10 тыс. человек населения;

– Чсвр – среднероссийское значение численности врачей на 10 тыс. человек населения;

– Првр – среднемесячная номинальная начисленная заработная плата врачей;

– ЕСН <*> – единый социальный налог (единиц) за соответствующий год;

– КС– коэффициент сетевых нормативов, призванный учитывать различия регионов в транспортной доступности и дисперсности расселения.